如何构建和完善我国的社区矫正制度
“社区矫正是与监禁矫正相对的一种行刑方式，是指将符合条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，对社区范围内的假释、监外执行、管制、剥夺政治权利、缓刑等罪犯在判决裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。” 社区矫正不仅是世界各国刑罚制度发展的趋势，也是我们建设社会主义和谐社会的重要举措。但也必须看到，当前我国社区矫正在试点过程中，由于城镇、农村社区建设的不成熟，当前法律框架的束缚，以及社区矫正管理机制的滞后，相对于西方发达国家成熟的社区矫正经验，在本土化时遇到了水土不服的问题。因此，必须从现实的角度，着眼于当前法律性、机制性等问题，既要以 “拿来主义”吸收国外先进的行刑理念和经验，又要以改革和创新精神勇于突破、构建和完善适应我国国情的社区矫正制度。
一 构建社区矫正制度的必要性。
一、社区矫正顺应了世界行刑理念的变更交替和发展趋势。
20世纪50年代，西方发达国家的刑罚适用逐步进入以非监禁刑为主的阶段，“报应主义”刑罚观念逐渐被“目的主义”刑罚执行观所代替，社区矫正模式开始成为刑罚适用的主导。许多国家对于被判处刑罚的犯罪分子主要不是采用关押在监狱里，而是放在社区中对他们进行教育改造。这种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯的社区矫正方法，已经成为世界各国惩罚和改造罪犯的重要方式。据司法部预防犯罪研究所统计数字，2000年就缓刑和假释两项，加拿大适用社区矫正比例最高，达到79.76%，澳大利亚为77.48%，美国为70.25%，韩国为45.9%，俄罗斯为44.48%，在我国则不到15%。近几年，随着宽严相济形势政策的逐步深入人心，罪犯缓刑假释率一度提高，但还是远不足30%。
二、社区矫正能有效降低行刑成本，更好地配置行刑资源。
我国历来推崇重刑主义，在实践中大量应用的监禁刑，使国家行刑成本居高不下。2003 年财政部与司法部联合下达了监狱经费支出标准，按照这个标准全国监狱系统实际需要高达 210 亿元经费才能正常运转； 到了2008年，根据《河南省监狱体制改革方案》和配套文件的规定，仅河南一个省监狱经费财政拨款总额就达到13.58亿元。高比例的监禁刑，势必带来高额的行刑成本、超押的监狱规模、过重的政府负担。现代刑罚理论认为：犯罪本身是对社会的一种破坏，社会要存在和发展，就必须投入人力、物力来弥补，刑罚是国家和社会迫不得已的选择，要尽量使这种投入最小化、而使产出最大化。 西方国家在这方面就摸索出了社区矫正这一控制刑罚成本、提高刑罚效益的有效措施。众多西方国家适用社区矫正的实践表明，广泛适用社区矫正并不会导致犯罪的大量增长。根据中英量刑制度比较研究课题组代表团的赴英考察，在社区服刑的每个犯人的经费支出，只相当于在监狱内服刑的犯人经费支出的十分之一，而二者刑满释放后的重新犯罪率相当。 因此，社区矫正一方面能够极大地降低行刑成本，缓解监狱改造的压力，可以使监狱机关能够集中更多财力、人力、物力矫正那些恶习较深且社会危害性大的罪犯；另一方面也可以合理配置行刑资源，充分地利用社会力量和社会资源，提高对罪犯的教育改造质量。
三、社区矫正是贯彻首要标准，构建和谐社会的要求。
长期的监禁，使罪犯对日新月异的社会缺乏了解和认知，使其丧失学习新生活技能的机会，不能跟上社会的发展。根据行刑社会化理论，一些刑释解教人员因长期处于监狱单调、机械的生活环境中，以至出狱后仍按照监狱的生活方式接人待物，不能适应正常的社会生活，这就是所谓“生活节律监狱化”。 “生活节律监狱化”的危害很大，它不仅使罪犯出狱后不能加强“有规则的游戏”，不能正常参与竞争，不能尽快适应社会，而且容易导致罪犯重新犯罪。监禁时间越长，释放后适应社会生活的困难就越大，适应社会的能力就越弱。如果罪犯在刑满释放后不能很好的适应社会，他们就有可能重新犯罪。据调查，罪犯回归社会的第一年是重新犯罪的危险期、高峰期，这期间重新犯罪的比率约占三年重新犯罪的50％，这是由于刚释放的罪犯不能很好的适应社会的缘故。而社区矫正没有将罪犯与社会隔离开来，它不仅不阻碍犯罪人回归社会，反而有利于犯罪人与社会的再融合，更好地、更快地适应新生活。因此，大力发展社区矫正刑，对于降低刑释人员的重新犯罪率，构建更加和谐稳定的社会，具有重要意义。
二 当前我国社区矫正制度的发展面临的问题。
一、立法的相对滞后给社区矫正制度的发展形成阻力。
目前，我们在基本法中仍然没有对社区矫正做出相关规定。关于社区矫正的正式发文， 2003年7月，由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称两高两部）在北京、天津、上海和江苏、浙江、山东6省市启动了社区矫正试点工作；2005年1月，两高两部又联合下发了《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，将试点扩大到河北、内蒙古、重庆等12个省(区、市)。2009年9月2日，两高两部联合下发了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，意见明确从2009年起在全国试行社区矫正工作，也标志着社区矫正工作在全国全面运行。由两高两部发布规范性文件对社区矫正的规定，虽然使试点工作过渡到正式开展，但这种规范性文件，仅仅是个权宜之计，作为一个法治国家应当将社区矫正严格地限制在法律范围之内。2011年5月1日即将施行的《中华人民共和国刑法修正案(八)》，明确提出了社区矫正概念，更是从反面督促立法者，必须加快制定出一部统一的《社区矫正法》，对社区矫正的适用范围、社区矫正机构和工作者、社区矫正的措施及管理办法、社区矫正执行程序、社区矫正的监督、未成年人的社区矫正等一系列问题进行全面规定。
二、社区矫正主体不明确，且没有专业的矫正队伍，严重制约社区矫正制度的发展。
由于专门的社区矫正法没有出台，实践中对于社区矫正的机构一直模棱两可。根据《刑法》规定：被判处管制、缓刑、假释、监外执行、剥夺政治权利的犯罪分子由公安机关来执行。这一规定存在很大弊端：一是名不正，言不顺。公安机关属于刑事侦查机关，它的主要职能是维护社会治安、侦查和打击犯罪，刑罚执行权理应由专门的机关来执行。二是从实践情况看来，公安机关本身任务繁重，警力不足，所以不可能投入太多的精力对被社区矫正人员进行监督和教育，而被判处社区矫正的犯罪分子，虽然其人身危险性小，在社会中执行刑罚，但对他们还是应该监督、改造，并非放任自流、不管不问，如果教育改造措施跟不上，刑事惩罚的力度不够，犯罪分子就不能得到应有的教育、改造，也就不能实现刑罚的目的。三是双重主体。根据《关于在全国试行社区矫正工作的意见》明确了工作主体是司法行政机关，而《刑法》中对于社区矫正的执法主体是公安机关。双重的主体既不利于维护法律权威与尊严又容易造成执法的推诿和托辞，严重影响刑罚的权威性和严肃性。四是社区矫正工作，具有很强的专业性，仅仅依靠“拆东墙，补西墙”的人员配置是远远不够的，（虽然多数试点地区也从监狱、公安系统抽调了一批有经验的干警来帮助司法所工作人员，但这毕竟是权宜之计)。矫正教育需要一大批复合型的专业人才，包括具备心理学、法学、社会学、教育学等专业知识，必须建立起一直独立的高素质的社区矫正队伍。
三、社区矫正刑适用率低，是推进社区矫正发展的重大缺陷。
《刑法修正案（八）》虽然明确提出了对于管制、缓刑、假释必须进行社区矫正。但是由于传统的重刑主义思想根深蒂固，无论是民众还是基层审判人员都不由自主地认为“治世用重刑”，这样才能威慑犯罪分子、降低犯罪率。于是在司法实践中，管制、缓刑、假释、暂予监外执行等非监禁刑适用条件太窄、太严，适用率较低，社区矫正的对象普遍减少，更谈不上如何发展和创新这项制度了。
三 构建和完善社区矫正制度的主要做法
一、更新行刑理念，是构建和完善社区矫正制度的价值基础。
现代刑罚理论认为：刑罚除了体现对犯罪人的惩罚、实现司法威吓、满足民众报应心态之外，更重要的功能是实现特殊预防的目的，也就是说在给予一定的法律惩处之后，还要采取各种矫正措施把违法犯罪的人员教育挽救过来，而不单单仅是报应、惩罚、威慑。社区矫正是基于对监禁刑的反思之下提出来的先进行刑方式，基于刑罚个别化、经济化、行刑社会化、恢复性司法理念等，使构建和完善社区矫正制度有了先进的价值基础。
（一）行刑个别化。
宽严相济的刑事政策要求对于罪行较重的犯罪分子采取比较严厉的刑罚进行制裁，而对于罪行较轻的犯罪分子则可以适用比较轻缓的刑罚予以矫正。个别化原则要求根据犯罪分子罪行的轻重，社会危害性大小，人身危险性的大小给予不同严厉程度的刑罚方法。
（二）行刑社会化。
人类刑罚的发展史大致沿着死刑——监禁刑——非监禁刑的轨迹发展。对于那些罪行较轻的犯罪分子，将他们置于社会之中，使他们融入社会生活能较快地促使他们改造。行刑社会化的目的是要避免给犯人打上监狱化的烙印，尽量使行刑的过程、方式、环境与社会的生活过程、方式、环境相一致，以便罪犯回归社会后，能够很快适应正常的社会生活。
（三）刑罚经济性。
刑罚是一种有限的社会资源，在行刑过程中，监禁刑的运作成本极高，力求以最小的投入获得预防和控制犯罪的最大的社会效益。把罪犯放在社区矫正，既可以利用社会资源和社会力量，促使罪犯重新融入社会，又可以缓解监狱压力，符合经济学上的成本效益原则。
（四）恢复性司法理念。
恢复性司法认为：犯罪就其本质而言，首先侵害的是被害人权利，其次侵害了社区的权利，最后才侵害了国家的法律秩序。 因此，犯罪人的责任，不是被动的接受刑罚惩罚，而是积极地挽回因犯罪造成的不良后果，消除犯罪行为对被害人和社区的损害。同时，由于犯罪是社区关系不良的一种体现，社区成员应当对犯罪集体负责，每一个犯罪人身边的人，都应该对犯罪人悔过自新提供力所能及的帮助和支持。
二、完善社区矫正制度的法律依据，修改《刑法》、《刑事诉讼法》的相关法条，形成配套的刑事司法体系。
1、制定《社区矫正法》。2011年2月25日，十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过《中华人民共和国刑法修正案(八)》，明确规定了对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正，为进一步完善我国社区矫正制度奠定了基础。根据《立法法》的有关规定：刑罚及限制人身自由的强制措施和处罚只能以法律的形式加以规定。按照我国目前试点工作的情况，社区矫正是作为刑罚执行方式而存在的，因此社区矫正的有关工作应当由全国人大或其常委会以法律的形式加以规定，制定一部统一的《社区矫正法》。
2、扩大管制适用范围。
管制刑是我国独创的一个非监禁刑刑种，它是将罪行较轻且人身危险性不大的犯罪人放在社会上由专门机关在有关社会组织的协助下对犯罪人进行必要的管束控制的一种刑罚。对于那些罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的过失犯、偶犯、未成年犯等尽可能地采用管制刑。在实践中，被判处3年以下有期徒刑的轻刑犯占了相当大的比例，建议在刑法分则中所规定的法定刑在3年以下有期徒刑的罪刑条款中，全部增加管制刑。
3、扩大缓刑的适用范围。
法律对于适用缓刑的条件规定太笼统，导致司法实践中适用缓刑的混乱，建议在立法中列举出适用缓刑的具体情形，比如：未完全丧失辨认、控制能力的精神病犯；过失犯；胁从犯；没有造成损害的中止犯；防卫过当和避险过当者等等．这些情形中，有的属于主观恶性不大，有的属于生理方面的缺陷导致认知能力的欠缺，对他们适用缓刑，有利于其认罪悔罪，体现了人道主义精神；对于未成年犯，应施以特别的适用缓刑条件，应当比照成年人把标准适当放宽，只要没有法定禁止适用缓刑的情节，就应该尽可能地适用缓刑。
4、灵活适用假释。
依据刑法修正案八之规定：“被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期二分之一以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行十三年以上，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，没有再犯罪的危险的，可以假释。《刑法》规定：“对累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释。笔者认为对累犯假释适用上的限制，并进行从严管理，重点矫治，会有利于犯罪的预防，但对于重刑犯适用假释的限制规定却过于宽泛有悖于刑罚个别性原则。例如：同是因暴力犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的罪犯，由于地理环境、生活经历、家庭背景、受教育程度、人格特征等方面的不同，在犯罪的主观恶性、犯罪的倾向方面仍存在显著性差异。此外，在现实生活中，有些罪犯属于初犯、偶犯和激情犯他们中大多数人主观恶性并不深，并且确有悔改表现，如果剥夺这些人的假释权显然有失公正，并且与刑罚的目的相违背，建议有区别性地放宽假释的适用条件，给予重刑犯假释适用权。
三、培育建立规范的社区组织。
社区矫正工作立足于社区，社区组织的广泛参与是社区矫正成功推行决定性的因素。根据发达国家的经验，社区组织从不发达到发达，组织制度从不规范到规范，组织结构从不完善到完善一般都要经历长达上百年甚至数百年的时间。因而，社区组织的发育和社区组织结构的完善是一个长期的过程。我国社区建设自二十世纪八十年代以来开始被重视，各种类型的社团中介组织不断涌现并在城市并发挥着越来越重要的作用。从特殊意义上说也就是发挥社区接近民众的天然优势，充分发挥其防控犯罪的能力。社区组织之间的关系应当是“以共同利益为纽带的自愿式互动和以共同目标为基础的认同式互动为互动的主要形式，而在行政压力驱动下的强迫性互动正在被逐渐抛弃”。 这些组织以不同身份代表本社区参与社区之间的互动和交流，发动居民关心社区事务，调动社区居民的积极性，社区组织的工作可以为社区居民提供民主参与的窗口，能够提高社区共同体意识，实现社区的自我管理、自我服务、自我教育。
关于印发《现代服务业综合试点工作绩效评价管理办法》的通知
财政部 商务部 国家发展和改革委员会等
关于印发《现代服务业综合试点工作绩效评价管理办法》的通知
财建〔2012〕863号
有关省、自治区、直辖市、计划单列市财政、商务、发改、科技、工商主管部门：
为了推动现代服务业综合试点工作取得实效，强化支出责任，提高财政资金使用效益，我们研究制定了《现代服务业综合试点工作绩效评价管理办法》，现印发给你们，请遵照执行。
附件1：现代服务业综合试点工作绩效评价管理办法
附件2：现代服务业综合试点绩效评价管理评分标准
财政部 商务部 国家发改委 科技部 工商总局
2012年11月12日
附件1：
现代服务业综合试点工作绩效评价管理办法
第一章 总 则
第一条 为了推动现代服务业综合试点工作取得实效，强化支出责任，提高财政资金使用效益，根据《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）等有关规定，制定本办法。
第二条 本办法所称现代服务业综合试点绩效评价管理（以下简称绩效评价），是指对财政部会同商务部、科技部、发展改革委、工商总局等有关业务主管部门（以下简称有关业务主管部门）批准开展的现代服务业综合试点工作，运用一定方法，按照统一标准进行综合绩效评价，并运用绩效评价结果推动加强试点工作管理的行为。
第三条 现代服务业综合试点绩效评价管理应当坚持客观、公正和科学原则。
第二章 绩效评价组织实施
第四条 绩效评价工作应当以下列规定作为依据：
（一）财政部发布的促进服务业发展专项资金管理办法；
（二）财政部会同有关部门批复的试点实施方案；
（三）试点地区制订的试点项目资金管理办法；
（四）财政部会同有关部门与试点地区签订的试点协议书；
（五）试点项目的申报书、可行性研究报告、立项批复文件、项目合同、预算执行或决算报告以及其他财务会计资料、验收报告等相关资料；
（六）其它相关文件。
第五条 绩效评价实行统一组织，分级实施。财政部会同有关业务主管部门负责绩效评价指标设计、绩效评价工作部署、绩效评价结果评定和绩效评价结果运用。省级财政部门会同有关业务主管部门按照本办法规定的标准、方法和工作部署对本省试点区域进行初评价。试点区域按照本办法规定的标准、方法和工作部署进行自评价。
第六条 绩效评价采取量化打分方式，实行100分制，其中试点工作组织评价、试点项目建设评价、资金政策集成及创新评价、绩效目标达成评价各占25分。具体评价内容、分值权重及评分标准详见附件一。
第七条 绩效评价可采用部门评价、委托第三方机构评价、委托专家评价等多种方法进行。
第八条 绩效评价分为年度绩效评价和总体绩效评价。财政部会同有关业务主管部门每年组织一次全国性绩效评价。试点区域于每年2月底前将上年开展试点的自评价结果按照附件一的格式报送省级财政部门及有关业务主管部门。省级财政部门会同同级有关业务主管部门进行初评价，将初评价结果于2月15日前以正式文件报送财政部及有关业务主管部门。财政部会同有关业务主管部门委托专家对省级初评价结果进行复核，形成最终评价结果。
试点工作结束后，财政部会同有关业务主管部门按照上述程序全面组织综合绩效评价，形成试点工作总体绩效评价结果。
第三章 绩效评价结果运用
第九条 绩效评价按量化评价分值评定为四个等级：80分以上（含80分）为优秀，70-80分（含70分）为良好，60-70分（含60分）为一般，60分以下或有下列情况之一的为较差：
（一）违反批复及协议规定，擅自更改试点实施方案、扩大实施范围、增加或改变试点内容。
（二）在审计、稽查和其他相关检查中发现项目质量、资金管理等方面存在重大问题。
（三）项目发生安全生产事故或质量事故，或者造成重大经济损失和社会不良影响。
（四）项目建设进度严重滞后。
（五）自评过程中弄虚作假。
第十条 绩效评价结果与中央财政支持现代服务业综合试点资金安排直接挂钩：
（一）对评定为优秀的试点区域，按照试点实施方案，下年度适当加大资金支持力度；
（二）对评定为良好的试点区域，按照试点实施方案，下年度按照序时进度继续给予资金支持；
（三）对评定为一般的试点，按照试点实施方案，下年度酌情减少资金支持；
（四）对评定为较差的试点，下年度不予安排资金；
（五）对连续两年评定为较差的试点区域，取消试点资格，必要的追回已拨付试点资金。
试点工作结束后，根据总体绩效评价等级，分别采取奖励、减少或扣回资金的处理措施。
第四章 附 则
第十一条 绩效评价涉及科技及商业秘密的，参与绩效评价的单位和个人必须严守秘密，未征得项目实施单位同意，不得将评价试点项目有关的文件、资料和数据对外提供和发表。
第十二条 本办法由财政部会同有关业务主管部门负责解释。
第十三条 本办法自发布之日起实施。
附：1、现代服务业综合试点绩效评价管理评分标准
2、×× 现代服务业综合试点工作季度报表
http://www.gov.cn/zwgk/2012-11/22/content_2272984.htm
