最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为经济发展提供司法保障和法律服务的意见
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最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为经济发展提供司法保障和法律服务的意见
在世纪之交重要时刻召开的党的十五届四中全会和中央经济工作会议，就2000年和今后一个时期改革发展中事关国家前途命运的若干重大问题，作出了战略部署。全国各级人民法院必须遵照江泽民总书记“严肃执法，热情服务”的指示，认清形势，明确任务；抓住机遇，开拓进取；坚定信心，团结奋斗，为改革开放和社会主义现代化建设，提供公正、高效、优质的司法保障和法律服务。
一、人民法院面临的形势和任务
党的十五届四中全会和中央经济工作会议提出了继续实行积极的财政政策，发挥货币政策的作用，扩大内需，加快国有企业改革，加大农业结构调整力度，实施西部地区大开发战略，积极扩大出口和利用外资，加快实施科教兴国等经济发展战略。随着这些重大决策的实施，人民法院受理案件的数量在今后较长时期内将保持较大幅度的增长，新类型案件将不断出现，执法环境中会发生一些难以预料的新情况、新问题。对此，各级人民法院必须有清醒的认识。为适应经济和社会发展的深刻变化，人民法院必须加快审判方式、审判组织、审判管理、内设机构和人事制度等方面的改革，向改革要效率，以改革促公正，优质高效地完成各项审判和执行工作任务。
我国加入世贸组织的前景已经明朗。加入世贸组织标志着我国对外开放进一步扩大，更加深入、更加全面地参与国际竞争。我国在行使发展中国家权利的同时，将履行世贸组织成员的义务，接受国际经济贸易规则和国际惯例的约束。人民法院面对这一重大变化和新的挑战，要特别注重了解和掌握世贸组织的各种运作规则，分析和研究今后涉外经济纠纷案件的热点和难点，并相应制定司法对策，加强专家型法官的培训，等等。这些重要任务已经紧迫而现实地摆到了各级人民法院的面前，我们必须在思想上、工作上、组织上做好足够的准备。
在化解人民内部矛盾和维护社会稳定方面，人民法院审判和执行工作面临许多新的复杂因素。在深化国有企业改革和农村改革，进行产业结构性调整过程中，仍将存在下岗职工生活困难，农民负担过重、收入减少等社会问题，加之社会保障机制尚未完善地建立起来，管理工作中官僚主义和贪污、受贿等腐败现象的破坏性影响，可能会引发新的人民内部矛盾，其中有些将会对社会稳定造成严重干扰。发挥司法手段的特殊作用，积极稳妥地审理和执行好涉及人民内部矛盾特别是事关社会安定的群体性案件，保护人民群众的合法权益，有效地消除社会不稳定因素，是人民法院义不容辞的重大政治任务，是人民法院为经济和社会发展提供的最经常、最大量、最基础的司法保障和法律服务。
国际人权斗争的新动向成为人民法院工作必须关注的新课题。以美国为首的西方国家，惯于把他们的人权标准作为经济交往的先决条件强加于人，干涉别国内政。我国加入世贸组织以后与西方国家经济交往将进一步扩大和增加，涉外民商事案件和刑事犯罪案件会出现许多新的变化，其中有些可能成为西方人权干涉的新借口。人民法院审理这些案件要始终注意妥善处理发展国际经济合作与维护国家政治安全、经济安全的关系，做到程序规范、实体公正、审限严格、执行有力，这对于我国进一步树立良好的国际形象和改善投资环境，进一步提高人权司法保障水平，都将产生重大作用和影响，其政治意义和经济意义都不容忽视。
在世纪之交，人民法院要及时抓住难得的历史机遇，勇于接受来自各方面的严峻挑战，通过大力推进法院改革，着力解决法官素质、司法水平与形势任务需要不相适应的问题，积极克服各种困难，把有中国特色社会主义的人民司法事业胜利向前推进。
二、人民法院为经济发展服务必须坚持的基本原则
改革开放以来，全国各级人民法院在为改革、发展、稳定大局服务过程中，积累了丰富的经验，形成了必须坚持的几项基本原则。
第一，必须坚持司法公正。司法公正是审判工作本质性规定，是依法治国基本方略的重要内容，是社会主义市场经济对司法工作最根本的要求，是人民法院工作的核心和永恒的主题。坚持司法公正的原则，就是要求在党的领导和人大监督下，依法独立公正地行使审判权和执行权，无论在程序还是在实体方面，都要做到公开、公正、公平。随着社会主义市场经济的发展和加入世贸组织，经济主体多元化、经济行为多样化和经济利益独立化将进一步发展，这就要求人民法院在审判和执行工作中，必须始终坚持司法公正原则，维护国家法律的统一和尊严。无论对原告还是被告，无论对国有企业还是其他企业，无论对本地当事人还是外地当事人，无论对中方当事人还是外方当事人，都要坚持在适用法律上人人平等，依法严格公正地审判和执行案件。
第二，必须坚持提高诉讼效率，降低诉讼成本。适应市场经济规律的要求，在保证办案质量的前提下，切实贯彻诉讼经济的原则，不仅能减少办案本身的投入，而且能使因纠纷而影响流转使用的资金、物资尽快正常周转利用，受牵扯的人力尽快得以解脱，更有效地发挥审判工作为经济发展服务的职能。为此，要进一步落实便利群众、便利诉讼原则，依法做好委托调查、委托执行、委托宣判等工作，依法适用督促程序，积极扩展适用简易程序的范围，尽力减轻当事人的诉累，减轻法院的办案压力；全面贯彻调解原则，充分尊重当事人的处分权，缩短诉讼周期，尽量减少对当事人商业信誉和经济权益的负面影响；切实加强审判管理，提高办案质量和效率，最大限度降低诉讼和执行成本；在进行审判方式改革中，既要贯彻公开原则，使诉讼参与人依法行使诉讼权利，保证办案质量，又要体现效率原则。防止形式主义和繁琐哲学，积极探索和建立符合我国国情的诉讼机制。
第三，必须坚持立足审判、严肃执法，自学履行人民法院的职能。人民法院作为国家审判机关，履行保障和服务经济发展的职能，主要是通过依法独立公正地行使审判权和执行权来实现的。人民法院还要完成法律赋予的通过全部诉讼活动教育公民遵守社会主义法律的任务。因此，各级人民法院必须严肃执法并注重办案的社会效果，同时还必须以对国家、对人民高度负责的精神，通过依法受理案件、加大执行力度、积极开展司法建议活动、利用多种形式开展以案讲法、积极参与社会治安综合治理、加强对基层调解组织的业务指导等形式，并大胆探索其他有效办法，积极主动地为改革、发展、稳定提供多层面、多方位的优质高效的法律服务。
第四，必须坚持紧紧围绕大局全面开展各项审判工作。为改革开放和经济建设的大局服务，是人民法院必须始终坚持的指导思想和政治方向。各级人民法院都必须正确认识和处理审判工作与党和国家工作大局的关系，善于从政治上、全局上观察形势，根据中央的部署，确定好每个时期审判工作的重点，提出正确的对策和措施并切实贯彻实施；必须正确认识和处理学习理论和执行法律的关系，坚持用邓小平民主与法制建设的理论指导审判实践；必须正确认识和处理执行法律与执行政策的关系，善于在党的路线、方针、政策和“三个有利于”的总标准指导下，正确适用法律审判案件。
第五，必须坚持依靠党的领导、接受人大监督。按照宪法和法律的规定，人民法院居于社会矛盾和纠纷案件终局裁判的位置。由于人民法院受理的案件不少是涉及经济转轨和改革发展进程中出现的问题，许多案件还是体制性深层次矛盾的反映，这些案件的处理结果，对于推进改革开放、保障经济发展、维护社会稳定，关系极大，必须依靠党委的领导、协调和人大的监督、支持，以及政府有关部门的配合才能依法妥善解决。执法环境和执法条件，也必须依靠党的领导、人大监督和政府支持才能得到进一步改善。只有自觉接受党的领导和人大的监督，人民法院的审判和执行工作才能沿着正确的方向顺利发展。
三、审判工作为经济发展服务的重点与措施
党的十五届四中全会和中央经济工作会议确定的主要任务，与人民法院的审判工作有密切的关系。人民法院紧紧围绕这些主要任务开展审判工作，就是为党和国家工作的大局服务。今后一个时期，各级人民法院要着重从以下几个方面强化审判工作。
（一）充分发挥审判职能，保障国有企业改革顺利进行，促进公有制为主体的多种所有制经济共同发展
1、依法打击各类破坏经济秩序的犯罪。要坚决依法惩处走私放私、制售假冒伪劣产品、侵犯企业知识产权及商业秘密等犯罪，制裁各种不正当竞争行为，维护国有企业改革和发展所必要的正常经济秩序。要严厉打击哄抢、盗窃、破坏或者故意毁坏国有企业生产资料、设备的犯罪，特别是要打击针对国有企业的集团盗窃犯罪，保护国有企业资产。要结合反腐败斗争依法严惩贪污、挪用、诈骗、侵占国有企业资金的犯罪，保护国有资产不受侵犯。要严厉打击采取报复手段，杀伤国有企业领导者、职工或其他侵害国有企业领导、职工人身权的犯罪，为国有企业生产经营创造良好的治安环境。在审理这些犯罪案件时，既要抓好大案要案的审理，又要严格区分罪与非罪的界限；既要依法严惩犯罪分子，又要保护勇于改革的企业工作人员，支持他们依法经营；既要坚持刑事制裁，又要做好赃款赃物的追缴返还工作，减少国有企业的财产损失。
2、依法调节各类经济、民事、行政关系。要依法审理好企业改组、联合、兼并、租赁、承包、参股控股、放开搞活国有中小企业中发生的纠纷案件，保障国有企业顺利完成战略性改组。对涉及国有大中型企业兼并破产和关闭的案件，要严格按照有关法律、政策和司法解释，妥善处理；对涉及产权变动的企业并购等资产重组案件，要严格依法规范资产评估，既要防止国有资产流失，防止逃废悬空银行债务及国家税款，又要促进企业增资减债和实现资产重组。要依法审理好国有企业在建立和完善现代企业制度中出现的纠纷案件，依法维护企业的经营自主权，维护国家对国有资产的管理。要依法审理好涉及国有企业股权、债权、债务等方面的案件，保障和促进企业增强直接投资、融资力度，维护国有经济的控制力和银行及其他债权人的合法权益。要注重对劳动和社会保障方面案件的审理，依法保护劳动者的合法权益，促进劳动制度的改革，同时支持企业加强和改善管理。要依法审理好涉及国有企业的行政案件，坚决制止各种对企业乱收费、乱罚款、乱摊派以及其他有损企业合法权益的行为，同时支持国家行政机关依法行政。对涉及国有大中型企业重点项目和重点工程建设争议数额大、对生产发展影响大的案件，要快立快审，及时审结。在审理案件中发现企业有不规范、不合法的经营活动，要积极提出司法建议。
3、依法平等保护各类诉讼主体的合法权益，促进市场经济的健康发展。公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的基本经济制度。实行公有制实现形式多样化和多种经济成分共同发展，是社会主义市场经济发展的需要，是进一步解放和发展生产力的需要，也是经济体制改革的重大任务。为此，要依法提供法律保障和法律服务。人民法院在依法保障国有企业改革和发展的同时，必须注意在审判和执行工作中严格坚持公正原则，无论是对公有制经济还是非公有制经济的市场主体，在适用法律上一律平等。只有这样，才能依法维护好市场经济秩序，促进社会主义市场经济的健康发展。
（二）为农业结构调整和农村经济发展提供司法保障
1、审理好农业承包合同纠纷案件。以市场为导向的农业结构调整，涉及种植方式、面积、品种和加工深度的变化，这就势必会因变更部分农村承包合同的内容而引起一些纠纷。人民法院在处理这些案件时，首先，要坚决贯彻党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》精神，落实“赋予农民长期而有保护的土地使用权”的政策，切实保护农户的土地承包权、生产自主权和经营收益权。其次，要按照最高人民法院颁发的《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的决定（试行）》，积极受理并处理好这类案件。第三，要按照中央经济工作会议确定的调整农业结构的要求，在审理有关案件中，依法引导农民自觉履行调整任务。要严格依法审理因随意提高土地承包费、撕毁合同、一地多包、收回土地高价发包、缩短承包期等行为引起的纠纷案件，坚决纠正各种违法行为。
2、审理好农副产品购销合同纠纷案件。要维护合同的法律效力，依法制裁违约和其他侵犯农民合法权益的行为。尤其是在审理涉及粮食流通案件时，要坚决依法保障中央制定的按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售和粮食收购资金封闭运行三项政策的贯彻落实，坚决依法制裁各种干扰破坏这三项政策的违法行为，确保粮食流通体制改革的顺利进行。
3、依法打击和制裁各种破坏农业设施的犯罪和侵害农民利益的行为。要依法严厉打击破坏农用设备和农业基础设施的犯罪活动；及时审理生产销售假冒伪劣种子、化肥、农药等坑农害农案件，依法严厉制裁涉案的生产者和销售者，构成犯罪的要依法追究刑事责任；通过审判活动坚决制止各种名目的乱收费、乱摊派、乱罚款等违法行为，依法减轻农民负担，为实行农村“税费改革”提供良好的司法环境。同时，通过审理涉农案件，依法保障谁投资、谁所有、谁管理、谁受益原则的落实，保护集体和农户以多种形式兴修和经营农业基础设施的积极性。
（三）依法规范金融秩序，防范和化解金融风险，确保国民经济的平稳运行
要依法严厉打击非法集资和金融诈骗，以及利用计算机网络等智能手段针对银行和其他金融单位进行的犯罪活动。要按照中央治理整顿金融秩序的部署，认真审理好贷款纠纷案件。要切实执行修订后的刑法，依法适用新增设的罪名，坚决打击各种扰乱、破坏金融市场秩序和财会管理秩序的犯罪。在审理金融纠纷案件中，严格审查确定借贷双方的责任，坚决依法制止那些企图通过诉讼逃债、消债等规避法律的行为，维护信贷秩序。企业实行债权转股权，这既是促进企业扭亏脱困和调整结构的重要手段，也是减少银行不良债权的重要措施。人民法院在审理这方面案件时务必坚持标准，认真把关，对弄虚作假、乘机逃废债务的，要追究当事人和责任人的法律责任。要根据中央和国务院的有关政策规定，审慎处理好涉及农村合作基金会的案件，对于以农村合作基金会为债务人的纠纷及农村合作基金会与农户间的纠纷，一般应当首先由清理部门按照国家有关政策处理。
（四）依法保护知识产权，为科技创新，全面落实“科教兴国”战略，提供有效的司法保障
1、依法促进科学技术进步，加速科学技术成果推广、应用。无论是企业法人、机关法人、事业法人、社会团体法人或其他组织，只要具有科研能力或拥有科技成果，都可以订立技术合同。同样，公民不受其职业、职务、年龄等限制，只要具备履行技术合同的能力，都可以订立技术合同。在审理技术合同纠纷案件时，只要合同当事人具备履约能力，就不能以合同主体不合格而认定合同无效。对于那些妨碍技术进步的合同，要依法认定无效。同时，要依法制止非法垄断技术。通过审理案件，依法保护公民、法人和其他组织进行科学研究和发明创造的积极性。
2、依法保护当事人合法技术权益。人民法院在处理技术合同纠纷当事人权益问题上，既要依法保护其财产权利，又要依法保护其人身权利。对于完成职务技术成果的个人，依法保障其在有关技术成果文件上署名的权利和取得荣誉证书、获得奖励的权利；对于当事人按照平等互利原则约定转让专利和非专利技术权利的，要依法保护。
3、依法制裁各类侵犯知识产权行为。对那些侵犯专利权、商标权、著作权、发明权、商业秘密等严重扰乱技术市场，给知识产权人造成损失的，要依法严肃制裁；对构成犯罪的，要依法追究刑事责任。为强化对知识产权的司法保护力度，人民法院要对知识产权案件的审判组织、案件管辖、举证方式、案件执行等各个方面进行大胆探索，开拓创新，提高知识产权审判工作的水平。
（五）做好各项准备工作，用司法手段保障西部大开发战略的贯彻实施
1、西部地区法院要从组织上、物质上加强自身建设。实施西部大开发战略，国家将在资金、项目、人才等方面出台新政策。随着人、财、物流动和经济活动的增加，诉至法院的各类案件会有上升。西部地区和相关地区的人民法院要做好相应的准备。一是要采取各种形式加强对西部地区法院审判人员的培训，进一步提高他们的政治、业务素质。二是结合落实干部交流制度，最高人民法院要会同国家有关部门，尽快制定出东部与西部地区法院干部对口交流办法。东部地区各省、市，每年都要有计划地选派一定数量审判骨干到西部地区法院工作和锻炼；西部地区法院也要选派一些青年法官到东部地区法院学习提高，然后再回到原来的审判岗位。三是采取多种形式，加强西部地区法院物质装备建设。最高人民法院将与有关部门会商，对西部贫困地区法院的装备建设予以支持。
2、大力加强西部地区法院审判力量，确保审理好涉及大开发的各类案件。西部大开发启动之后，一方面原来在东部地区较多发生的新类型案件在西部地区将逐渐出现；另一方面，随着西部地区将成为中外投资热点，东西部互涉案件和涉外案件将会增加。处理好这些案件，促进西部大开发，将成为今后东西部法院共同面临的重要任务。东西部地区法院对互涉的案件，要加强有关的信息通报，以依法及时、公正地审理。东部地区法院在这方面要作出表率。要增强审理涉外案件的能力。东部地区法院在对口支援西部地区法院过程中，要派人有重点地帮助西部地区法院建立起实力较强的审理涉外案件的合议庭，并传授审判经验、提供相关案件。在审判工作中要坚持执行法律与执行政策的统一。对涉及西部开发的民事、经济纠纷案件，法律有明确规定的要严格依法审理；法律和政策都没有规定的，要根据“三个有利于”原则精神妥善处理。要识大体、顾大局，对西部开发有重大影响的案件、集团诉讼案件等，必须尽快妥善处理，绝不能因为案件处理不当，影响西部大开发的进程和社会稳定。
四、加强涉外案件的审理工作
我国对外开放格局从沿海地区向广大中西部地区的逐步推进，以及我国加入世贸组织后发生的变化和影响，对人民法院的涉外审判工作将提出更高、更新的要求。对此，要做好充分准备，采取切实可行的对策。
（一）拓宽眼界，树立涉外审判的全局意识
在涉外审判工作中要树立全局意识，具有宽广的世界眼光。树立全局意识是要求我们在审判活动中既要做到严肃执法，又要力求执法的良好效果。涉外审判既有国内影响，也有国际影响；既有法律效果，又有社会效果。具有宽广的世界眼光是要求我们用马克思主义的立场、观点和方法分析问题，正确认识人民法院做好涉外审判工作对于我国进一步扩大开放的重大意义和作用，正确认识在涉外审判中坚持主体平等的司法观念的必要性和紧迫性。我国加入世贸组织后，既要享受权利，也要承担和履行相应义务。依照国际经济交往中普遍适用的平等互利原则，对在我国从事经贸活动的外国企业，在经济交往或参与诉讼中，都要与国内企业和组织依法平等对待。
（二）加强学习，准确适用国际贸易法律规范
我国政府参加或承认的国际性法律规范，除声明保留的内容之外，无论是多边的还是双边的条约或协议，都是人民法院审理相关涉外案件的法律依据。世界贸易组织是当今世界制定国际贸易规则、解决多边贸易争端的最重要场所，其多年来制定的包括互惠互利、互相约束机制的一系列决议、规章、程序、办法，已成为国际社会通行的贸易规则。对于这些国际贸易法律规范，我们要加紧研究，尽快熟悉，并且能够熟练地运用于审判实践。
涉外审判主要集中于民商事领域。民商事纠纷主要是当事人的利益冲突。人民法院审理这些案件，要从解决当事人之间利益失衡入手，妥善解决争端，采取惩罚性措施应十分慎重。从事涉外审判的法官既要有法律家的素养，也要有政治家的眼光；既要有正确适用法律的能力，也要有依法治国和放眼世界的胸襟。
（三）深入研究，增强在涉外审判上的前瞻性
针对我国加入世界贸易组织后面临的新形势，人民法院要注意把握动向，深入研究各种新情况和新变化，增强涉外审判的预见性。例如，世界贸易组织和其前身关贸总协定制定的与贸易有关的知识产权保护的协定，对我国今后审理涉外知识产权纠纷案件会有多大影响和作用，我们应尽早进行研究。外国企业和跨国公司将更多地进入我国市场，在依法保护其合法权益的同时，也可能出现技术和市场垄断以及不正当竞争，我们应做好相应的司法准备。涉外破产案件在我国已有发生，在审理涉外破产案件中，虽然在总体上已经做到对中外债权人的平等保护，但还有许多问题，包括清算组的组成、债权人会议程序、资产的评估等，还缺乏更多的经验，必须加紧实践和研究。人民法院决不能由于准备工作滞后而使国家利益遭到重大损失，影响我国司法公正的国际形象。
五、执行工作为经济发展服务的重点与措施
做好执行工作是人民法院为经济发展提供法律保障和服务的重要内容。在落实中央十五届四中全会和中央经济工作会议确定的各项重大任务中，我们必须进一步全面贯彻中发〔1999〕11号文件，深化改革，完善措施，知难而进，努力使法院执行工作在保障和服务经济建设中发挥更大的作用。
（一）做好涉及国有企业案件执行工作，是为经济发展服务的重点
对涉及国有企业的执行案件，既要坚持严格执法，又要讲究执行方法和执行效果。执行工作思路要由单一的强制执行向各种执行方式相结合转变。对涉及国有企业债权的执行，要加大力度，依法保障国有企业债权的实现。对涉及国有企业债务的执行，要根据法律和政策加强与有关部门的协调配合，尤其要抓住国有商业银行设立金融资产管理公司，剥离不良贷款，由该公司经营管理其不良资产的机会，依法解决沉积在法院执行程序中的涉及国有企业的金融债权。被执行人的产品科技含量高、附加值高、有市场、能回笼资金，但因债务缠身融资无望，无法扩大生产的，在做好申请执行人工作后，可以采用转让无形资产、劳务抵债等方式，以使被执行企业重获生机。被执行人的产品有一定市场，符合产业政策，有发展潜力的，可以采取“放水养鱼”的方式，以一定的资产作抵押，中止执行，待其经营好转后，再行收回债权。被执行人破产、关闭的、应加大对其债权的执行力度，减少破产费用，尽力提高清偿率，减少债权人损失。
在做好涉及国有企业案件执行工作同时，要做好其他各种民事主体合法权益的保护，以增强整个国民经济效益。
（二）坚决抵制和克服地方和部门保护主义，是做好执行工作，为经济建设服务的重要条件
地方和部门保护主义是造成“执行难”的重要原因，是严格执法的重大障碍，必须坚决抵制和克服。人民法院作为国家审判机关绝不能搞地方和部门保护主义。要坚决反对司法权地方化倾向。对与法律相悖，给人民法院执行设置障碍的规定或文件，要及时向党委、人大、政府提出建议，予以撤销或废止。对顶着不办的，要及时报告上级党委和上级人民法院，直至报告中央政法委和最高人民法院。要及时向纪检监察机关提供搞地方和部门保护主义的典型事例，以便调查处理。
（三）实行执行工作统一管理和协调，是做好执行工作，为经济建设服务的机制保障
各级人民法院要顾全大局，坚决排除干扰，抓紧建立和完善由高级人民法院统一管理和协调的执行工作机制。要严格按照有关文件精神配备合格的执行人员，特别要选好配强执行机构、尤其是高级人民法院执行机构负责人。要积极争取专项资金和办案经费，同时要克服困难，拿出一部分现有经费，给执行庭配备必要的交通、通讯工具及警械等装备，以保证执行工作的实际需要。
（四）坚持依法、公正、文明执行，是做好执行工作，为经济建设服务的根本要求
司法公正不仅要求审判过程中的程序公正和实体公正，还要求执行过程中的程序公正和实体公正。要像抓裁判公正一样抓执行公正，并抓好执行公开。既要严格依照诉讼法规定的程序文明执行，又要严格依照实体法的规定对当事人的财产权益作出正确的处置。通过对案件的有效执行，落实裁判文书所确定的权利义务，及时消解社会经济关系中的梗阻状态，依法保护当事人的合法权益，坚决维护国家的司法权威。
各级人民法院的执行工作人员，要严格遵守各项执行纪律，以法服人、以理服人，使执行工作得到广大群众包括被执行人的理解和支持。
六、加强监督指导和司法解释工作
为充分发挥人民法院审判职能作用，积极有效地保障中央关于经济发展各项重大部署和重大决策的落实，必须大力加强对审判工作和执行工作的监督、指导，切实做好司法解释工作。
（一）转变作风，严格制度，提高监督指导水平
最高人民法院对地方各级人民法院、专门人民法院，上级人民法院对下级人民法院，都要依照宪法和法律的规定，加大监督指导的力度。对刑事案件监督的重点要放在区分罪与非罪上；对民事、经济案件监督的重点要放在确定民事责任的承担上。对程序不公、实体不公和执行不公的，上级人民法院要坚决依法纠正。上级人民法院要把解决下级人民法院在审判工作和执行工作中遇到的新情况、新问题和新类型案件的适用法律问题，列为监督指导的重要内容。
必须坚定不移、坚持不懈地贯彻加强基层工作的方针。中级以上人民法院要切实转变作风，经常深入基层人民法院调查研究，千方百计地打牢法院工作的基础。我国幅员辽阔，人口众多，发展不平衡，各地情况差别很大，在对法院工作的监督、指导上，必须充分发挥各高级人民法院的积极性和职能作用。今后，最高人民法院在制定重要司法解释和规范性文件时，要根据需要组织相关高级人民法院开展联合调研和起草工作。高级人民法院要继续采用多种行之有效的形式，大力加强对辖区法院的审判监督和综合性业务指导。
（二）加强司法解释工作，保证法律的正确实施
党的十五届四中全会和中央经济工作会议精神的全面贯彻落实，必将使我国改革开放和现代化建设事业呈现崭新的局面。针对社会法律关系的不断变化，往往不能被现行法律内容所包含的实际情况，最高人民法院要充分运用法律赋予的司法解释权，在加强调查研究基础上，提高司法解释的时效性和适用性，以使人民法院能充分利用现有法律资源，为经济发展提供及时有效的服务。
要抓紧研究加入世界贸易组织急待解决的法律适用问题，例如反倾销、反垄断争端，投资、金融、保险、证券、知识产权、消费者权益保护等法律法规的适用，均应从司法解释方面加紧做好工作。要针对刑法、合同法等法律实施中遇到新情况、新问题，加强刑事和民事、经济司法解释工作。要适应刑事、民事、经济和行政审判方式改革，以及执行工作改革不断深化的需要，加强程序法的司法解释。
七、加强人民法院队伍建设
为经济发展提供优质高效的司法保障和法律服务，关键在人，关键在队伍。今年和今后一个时期，要认真贯彻《人民法院五年改革纲要》，紧紧围绕经济发展对法院工作的需要，在法院队伍建设方面重点抓好以下几项工作：
第一，着眼于培育高素质法官队伍，进行用人制度的改革。要严把“进口”，疏通“出口”，引进竞争激励机制。招录人员，必须经过严格的笔试、面试和审查，择优录用；对初任法官或者晋升到高一级别法官的，也必须经过严格的考核，择优晋升。大力推行选任审判长和独任法官的改革，并且对选任的优秀人才落实相应待遇。对不适应审判工作要求的人员进行培训或分流做辅助性的工作。对素质低下、操守不良的人员，按有关规定予以清理；在有利于发挥审判专业特长的前提下实行轮岗交流制度；逐步进行上级人民法院法官从下级人民法院法官中选拔和面向社会招录高素质法官的制度。
第二，强化法官自律机制，加强思想政治工作和管理监督。法官是一个必须靠高度自律约束的特殊群体，在品行操守和学识能力方面应有更高的标准。造就一大批有高尚品格的高素质法官，是树立司法权威、确保司法公正的基本保证。法院的思想政治工作和管理监督必须从这个高起点上展开。为此，要继续贯彻从严治院的方针，严格执行《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》，切实落实党风廉政建设责任制，对发生的各种枉法裁判和违反审判纪律的问题要一查到底、严肃处理；要进一步完善法院接受人大监督、政协民主监督、检察机关法律监督和新闻舆论等社会监督的各项制度和措施，拓宽主动接受监督的渠道。完善外部监督与内部监督的衔接，用外部监督启动内部监督，促进内部监督。要在继承和发扬优良传统的基础上，认真研究新形势下人民法院思想政治工作的特点和规律，积极开辟新途径，探索新办法，把对法官的严格管理、严格监督与发挥政治优势、加强思想政治工作紧密结合起来，通过加强对党的基本理论、基本路线和基本方针的学习，开展向英模人物学习和多种形式的争先创优活动，在广大法官中形成自我教育、自我约束、自觉向上的价值追求，解决好为谁执法、为谁服务、为谁掌权的根本问题，以造就一支具有高尚职业道德、严格自律能力和很高司法水平的法官队伍。
第三，抓好法官教育培训工作，做好为经济发展服务的知识准备。深化国企改革和农村改革，实施西部大开发战略，加入世贸组织，向法院的教育培训工作提出了紧迫和繁重的任务。各级人民法院态度要坚决，行动要迅速，尽早着手工作。高级和中级人民法院要把培养懂得市场经济知识、熟悉涉外法律的法官作为一件大事，抓紧进行涉外民商事法律和外语技能方面的培训。要全面推行人民法院教育培训工作改革，抓紧培养一批高素质的审判业务带头人和专家型法官。
第四，抓住关键，搞好各级人民法院领导班子建设。加强队伍建设，关键是搞好各级人民法院的领导班子建设。要以“三讲”教育及“回头看”为契机，切实解决法院领导干部和领导班子在党性、党风方面存在的突出问题，落实整改措施，把各级人民法院的领导班子建设好。各级人民法院的领导干部要以身作则，严于律己，发挥带头作用，用过硬的班子带出一支政治坚定、业务精通、公正清廉、作风优良、纪律严明的人民法院队伍，以全新的精神风貌迎接全新的挑战，为实现党的十五届四中全会和中央经济工作会议部署的各项重大任务，做出应有的贡献。
试论庭审前准备程序的设立
宋艳华
世界各国民、商诉讼法律对庭前程序规定不尽相同，但从英美、大陆两大民、商法系发达国家现状看，民事诉讼活动已从原来偏重开庭审理而转为庭前准备与开庭审理并重。据统计，法院在庭前诉讼准备程序中消化了绝大部分民、商案件，反映了设立该程序的效益价值。最高法院下发的《关于民事、经济审判方式改革问题的若干规定》中，对我国民诉法关于审理前准备做了“庭前了解双方当事人矛盾焦点、组织必要的交换证据”的重要补充。此规定为庭审方式改革，适当拓展庭前准备工作范围提供了一定的活动空间。但严格讲，它还没有形成一个完整的庭前准备程序，法院实际操作中亦有难度，影响了庭审方式改革的深入。笔者认为，如何构建民事诉讼庭前准备程序，应该进入我国民事审判方式改革视点和重要研究之列。
一、庭前准备程序的含义与性质
从广义讲，庭前准备程序是指人民法院在民、经案件受理后至开庭前，各诉讼主体依法进行的各项活动的程序。本文所述的庭前准备程序，是指人民法院为庭审工作及时、顺利进行，对已经受理的较为复杂的民、经案件，在法定期间送达法律文书和诉讼文书、被告答辩后，由一方当事人申请或受诉人民法院批准，双方当事人进入庭前准备程序的制度。其性质应该说是与庭审相对应的一个独立的程序阶段。
西方一些国家，庭前准备程序多为开庭前一个特定程序。由于各国诉讼模式不尽相同，各有其特定的发动和终结方式，而且会发生特定的诉讼法律后果。以当事人主义为主要特征的英、美法系及法国法，诉讼法的一个显著特征就是庭前准备程序与开庭审理程序明显分开，把民事诉讼法律分成两个组成部分，美、法两国的审前准备程序主要是靠当事人来主动进行，书记官、法官主要作为见证人身份参与。特别是美国注重将有关诉讼的诸多问题于一次开庭审理解决，适用“集中审理”原则，其通过庭前诉答程序、发现程序和审前会议三个阶段，使其近95％的民、商案件在庭前解决；以职权进行主义为主要特殊的德、日两国则赋予法官在准备程序中很大的权力。德国于1976年颁布的《简化诉讼程序法》中，将原来的“一步到庭”改为庭前准备和审理程序两个阶段，设立了口头辩论或交换书证两种准备方式供法官选择，并将证据“随时提出主义”改为“适时提出主义”，加强了证据的失权效力，如果当事人事先未告知对方当事人的证据而在法庭上提出，法官可根据情况不采纳此证据，这一点构成了与英、法等国当事人主义由当事人发动和进行庭前准备程序的最大区别。两大法系在庭前准备程序中鲜明地反映了其当事人主义与职权进行主义诉讼的不同特征，但基于案件在当事人之间非经充分准备不进入法官审理而设立审前准备程序则是共同通性原则，当事人依自己的行为开始或终止程序、决定最终进入法庭审理的内容，是上述两大诉讼法系国家在庭前准备程序中的共同特点，将庭前准备设立为一个独立的诉讼程序又是他们的共同选择。
二、设立我国庭前准备程序应体现的原则
(一)应体现当事人处分权为主导与人民法院适当介入相结合的原则
可处分性是民事权利的特征，是实行意思自治原则的必然结果，也是民诉法设定处分原则的根据。处分原则的核心是当事人依法享有的处分权，它实际是当事人在民事实体法中对民事权利具有的处分权在诉讼程序中的延伸。我国《民事诉讼法》第13条规定了处分原则，将诉讼上的处分权赋予了民事诉讼当事人。与当事人处分权相对应的是人民法院的审判权，民事诉讼活动是在这两种权力的相互作用下逐步展开的，诉讼任务的完成又依赖于这两种权力在各自界域内正确行使，二者的关系实质上反映了当事人诉讼权利与人民法院审判权力的关系。人民法院在诉讼法律关系中居指挥者的地位，诉讼当事人是通过对诉讼权利的处分来处置其实体权利。由于庭前准备程序的特殊性，法院在此程序中，因起着主持、指导的作用，所以特别应尊重当事人对此程序的选择权，不能过多地干预，只有在当事人行使选择权侵害了对方当事人权利或发生在诉讼中的不正当行为时，法院才对其行为进行干预。在诉讼的开始阶段即通过双方当事人对诉讼程序的充分选择来平等地实现其处分权，使双方开庭前充分了解对方的主张和证据，有时间进行充分准备，从程序上弥补诉讼能力弱方的不足，以避免诉讼技巧和能力的差异成为案件审判结果的决定因素。这是目前我国当事人普遍诉讼能力状况所决定的，也是诉讼公正原则的体现。单纯适用当事人主义或职权主义都是不可取的。
(二)应体现效率原则
民、经案件审判工作高效、快速进行，是市场经济的必然要求，设立庭前准备程序，应使不应该或不属于法院主管或管辖的案件不进入庭审；使简繁案件迅速分流，对事实简单、双方当事人争议不大的案件“一步到庭”即时审理；使较复杂的民、经案件进入庭审程序，有利于当事人做好庭前准备工作并适时选择结案方式，有利于法院一庭审结案件，避免重复开庭，提高工作效率。
(三)应体现经济原则
当事人根据不同案情，选择不同程序，以寻求不同的解决方式，可以避免诉讼中矛盾激化和损失的扩大，促进诉讼的快速进行，加大双方当事人和解或调解的可能性和执行的顺利进行，减少诉讼环节，减少当事人对诉讼成本的投入和国家财政支出。
三、庭前准备程序内容的构造及配套诉讼制度的建立
我国《民事诉讼法》第113条至119条规定了法院及当事人于庭前应进行的准备活动。其内容主要包括：1送达起诉及被告答辩；2告知合议庭组成人员及当事人诉讼权利义务；3全面了解案情、调查必要证据等。上述规定集中反映了我国民事诉讼中的庭前准备活动的主体是法官，以法官活动为主要内容，当事人活动从属于法官活动。这样的庭前准备活动客观上使法官难以超脱，难居中立，易带着对案件的先入为主的印象进入庭审，不利于调动当事人参加诉讼的积极性。1998年6月，最高法院《关于民事、经济审判方式改革问题的若干规定》对庭前必要准备增加了法官“了解当事人诉讼焦点，对案件情况比较复杂、证据材料较多的案件，可以组织当事人交换证据”的内容，但因缺乏相应配套制度，使得庭前准备活动还不具有诉讼的实质内容。此阶段一般情况下当事人还是处于被动的等待庭审的状态或准备对付或说服法官的办法，缺少诉讼程序本身所具有的发动双方当事人积极参加诉讼，寻找解决纷争的内在动力。致使庭前准备工作质量不高，使庭前准备程序未能发挥出为庭审查清纠纷事实、当事人当庭质证、法官当庭认证的程序功能，在一定程度上制约了庭审方式改革的深入和审判方式改革的全面推进。根据审判工作实际和以上原则，庭前准备程序应包括如下主要内容：
(一)庭前准备程序的主要内容
庭前准备程序主要内容为当事人请求进入庭前准备程序、当事人申请人民法院核查证据制度、当事人明确提出争执点和人民法院组织双方当事人交换证据的制度。
1?当事人申请进入庭审前准备程序制度
庭前准备程序的设置不是为了增加程序环节，而是要简化程序，减少进入庭审的案件。对于错列、错告当事人或不属于人民法院主管、管辖的案件，不可不经庭审，由程序法官或书记员直接处理；对于案情简单、争议不大的民、经审件，可由简易法庭法官采取“一步到庭”方式审判；对于案情复杂、争议较大的由法院决定或经一方当事人申请可进入庭前准备程序，并由专门负责此程序的审判人员具体主持庭前准备程序的进行。
2?当事人申请核查证据制度
对于当事人因客观原因举证不能或对对方当事人提交的证据有异议，当事人可以向人民法院提出核查证据的书面申请，要人民法院批准后，人民法院方予进行调查、核验证据工作；对于证人或有义务提供证据的单位拒绝向当事人提供证据，必要时人民法院可向当事人委托的律师发出调查令。对与认定案件事实有关联的证据，当事人申请保全证据的，人民法院还可进行证据保全。
3?组织当事人交换证据制度
双方当事人及其诉讼代理人按人民法院通知时间到指定地点，在审判人员主持下，按对方当事人人数互相提交证明自己主张的各种证据副本(正本交人民法院)，并要逐一向审判人员说明证据证明的问题。如证人到场，可由法院保全固定证言，证人庭审时不到庭，可以其证言笔录为证。要求补充证据、提出新证据期间，以对方当事人同意或人民法院确定的时间为限，人民法院、双方当事人亦可就证据内容来源询问对方当事人；未经交换的证据(法院调取除外)，未经出示一般亦不采信；交换证据时，审判人员可根据实际情况指导取证。
4?当事人确定争执点制度
开庭日期确定前，当事人须向法庭出示书面材料确定案件纠纷争执点，也可举行有审判人员参加的非正式协商会议，确定争执点，否则以起诉状和答辩状内容为准，对增加的诉讼请求部分法庭不予审理。对拒不提供证据、争执点，又不出庭的被告，视为接受对方当事人的诉讼请求。
(二)设立与庭前准备程序相适应的诉讼配套制度
如果没有举证时限制度，当事人对证据可以随时提出，庭前准备程序便无价值可言，其设立就没有意义。因此，设立与庭前准备相适应的民事诉讼举证时效制度，适当调整一审与二审程序的关系，是发挥庭前准备程序功能的客观要求。
1?为了充分发挥庭前准备程序的功能，须设立当事人举证时限和证据失效制度，规定负有举证责任的当事人在法定期限内提出证据，在当事人约定或人民法院规定的时间进行证据交换无客观原因未在期限内提出证据或交换证据的，便失去提供证据材料的权利，即使提出，一般情况下，法院不再采纳该证据。由法院调查或当事人因客观原因当时确不能举证或交换证据，可不受证据时限的限制。
设立当事人举证时限和证据失效制度，其实质在于限期举证，逾期举证，证据不再具有证明力，由有证不举或逾期举证者承担举证不能的后果。
2?调整一审与二审的关系，重塑上诉审结构与程序，适用“一审为重心，二审补充、复核”制度，二审非经对方当事人同意或没有客观原因，原则上不接受新证据，严格限定二审举证范围；对一审缺席判决的案件，二审原则上仅就上诉人提出的一审程序是否合法，二审原则上仅就上诉人提出的一审程序是否合法、法律适用是否公正进行上诉审，因客观原因所致而未参加一审诉讼的，并有新证据足以推翻原判决的除外。
四、设立庭审前准备程序的必要性
审判制度与审判程序密切相关，一项制度的实施需要相应程序的设立，制度决定程序，程序反映制度。现阶段民、经案件审判方式改革多是从程序着手，而没有对决定该程序的相应制度进行改革。在民、经案件审判活动中，从立案至终审判决，各阶段规章有其相应的任务，并有与之相适应的制度和程序，它们之间相互协调，共同构成一套系统的民、经审判制度，在审判过程中，他们又相互影响、相互作用，使审判活动有序地进行。仅对系统中某项制度或程序作改革，而不注意相关制度或程序的相应改革，民事审判改革的深入就会受阻。强调庭审改革实行“一步到庭制”的庭审对抗制，对庭前准备程序、当事人举证责任制度、质证制度等程序和制度不进行相应改革，庭审改革就可能成为空谈。
(一)设立庭审前准备程序，是建立社会主义市场经济体制的客观要求
民、经案件的性质决定民事诉讼的程序结构。其纠纷的复杂多样性是我国现代市场经济体制建立时期的客观现象，诉讼程序的多极化则是司法过程适当性的必然要求。我国《民事诉讼法》中关于集团诉讼、选定当事人诉讼、督促程序、公示催告程序、诉讼保全等程序的设定的设定就是为适应商品经济发展而设立的成功的有效的程序手段。当前，随着经济体制改革的深入，带来各种经济主体间矛盾突出，民事、经济案件数量急剧上升，审判实践出现的新情况、新问题较多，审判工作面临着前所未有的挑战，所有案件均到庭上告法官解决，就会使法院审判力量与案件质量、效率的矛盾更为突出，特别是质量要求无法保证，会带来社会负面效应。因此，把建立多极化的诉讼程序作为改革审判方式的切入点，不断地从民事诉讼立法、司法和社会生活、经济环境等诸多现实情况出发，研究、探讨一些多极的新的适应社会主义市场经济客观要求的程序手段，来解决民、经案件审判实践中遇到的诸多复杂的、具体的、亟待解决的问题，批判地吸收发达国家市场经济条件下设立的成功的诉讼程序制度立法经验，建立和完善适合我国现代社会市场经济体制要求的民事诉讼程序，更好地发挥民、经审判工作在调整市场经济结构，平衡市场主体间经济利益关系，保护公民、法人合法权益、维护社会经济秩序的职能作用。
(二)设立庭前准备程序，是保证双方当事人平等行使诉讼权利的要求
民事诉讼中各个主体的诉讼行为构成了民事诉讼程序富有活力的内容，各个主体诉讼行为交织，结成了相互关联的行为锁链，在诉讼中形成缩力和张力，这种缩力与张力表现形式主要为双方当事人主体对诉讼权利的平等行使和处分。现行法院依职权为主要内容的庭前准备活动，原告做为诉讼的发动方诉前准备较被告方自然充分，“一步到庭”对于诉讼能力强的当事人会要求法庭给予举证时间，对于诉讼能力弱的当事人便无法应对，会严重影响其与原告平等地行使质证权和举证反驳权；对于拒绝参加庭前交换证据准备活动的，并未影响其对实体权利的处理，自然弱化了当事人参加庭前诉讼准备活动的积极性，弱化了庭前准备程序功能的发挥。在经济审判中，一般当事人主体同时也是市场经济主体，因此，当事人对经济纠纷事件产生的原因和发生过程最知情，对选择何种程序解决纠纷对其最有利最清楚。法律根据不同类型案件，设立多种解决方式和程序供当事人选择，是对设立庭前准备程序的客观要求。如果我们不是把开庭审理前进行的各项诉讼活动仅作为一般的准备工作，而是将其作为庭前的一个特别程序，即建立以当事人为主体的，以特定的发动和终结方式的庭前准备程序，就会使法院指导和当事人行使选择权有机地结合起来，从而使庭前准备程序既有服务于庭审、又服务于当事人的双重作用；此外，通过建立当事人无故不参加庭前准备活动产生不利于己的诉讼效果的配套制度，制约当事人不正当诉讼行为的发生，调动起当事人参加庭前准备活动的积极性，从而使庭审活动更公正更有效率。
(三)设立庭前准备程序，是规范民事诉讼主体行为要求
由于我国民诉法对当事人举证期日、时限规定过于宽泛，对庭前交换证据方式、确定矛盾焦点等具体运作形式没有具体规定，各法院在审判实践中操作掌握不一，对当事人参加诉讼行为的约束力不强，因而造成诉讼行为不规范。主要表现在：1由于对当事人举证时限过于宽泛和“一步到庭”的推行，当事人有证据庭前拒绝提交，庭审举证、质证时搞突然袭击，不仅使当事人措手不及，使法官也难于当庭理解当事人的真正旨意，难于做出有针对性的回答、判断，致使法官当庭认证工作难于进行，造成重复开庭现象经常发生；2由于没有证据失效制度，有的当事人借此大玩诉讼游戏，一审时谎称证据丢失而不愿拉交证据，故意留待二审提出，造成一审法院认定事实发生变化，案件发回重审，成为当事人故意拖延诉讼的手段之一；3由于没有对当事人诉讼请求增加、变更时限在程序上作严格的限定，当事人一审庭审时任意变更诉讼请求，使庭前准备活动中确定的矛盾焦点发生变化，有时造成重复诉讼，将对方当事人拖入累诉泥潭，造成当事人诉讼成本投入增加，使法院庭前准备工作变成无效劳动，处理不当，还会造成法院判决与当事人请求脱节现象发生；4由于对缺席判决能否上诉或提出异议无明文规定，当事人为逃避诉讼，无正当理由庭前拒不应诉现象时有发生，无端造成送达时间拖延，增加对方当事人的损失，给法院正常送达造成诸多困难，增加了法院庭前送达成本的投入。因此，必须设立具有法律约束力、当事人诉讼权利处分与实体权利密切相关的，简便、快捷、多样化特点的庭前准备程序规范供法院操作和当事人选择，以避免当事人滥用诉讼权利和诉讼中不正当行为的发生。
(四)设立庭前准备程序是审判方式改革的要求
审判方式改革的价值目标是最大限度地追求公正与效率。通过设立庭前准备程序对民、经纠纷案件类型及解决方式和程式进行调整，使民、经案件在收案后根据不同案件类型，由当事人选择或人民法院确定采取不同程序方式，做到简繁迅速分流，使不涉及实体处理的案件不经庭审及时解决，最大限度地减少不必要进入法庭审理的案件；使双方当事人对案件事实无争议，仅对适用法律有异议不能和解的简易案件“一步到庭”即审即结，使较疑难、复杂案件的当事人进入诉讼后能动地进入诉讼程序的轨道。通过准备程序运作，可以使双方当事人有机会根据案件实际情况和自己所持证据情况适当选择解决纠纷方式和结案方式，减少法院开庭审判的压力。通过当事人明确诉讼争点，使法官庭审调查重点突出，避免对无争议的事实重复或无目的调查而浪费时间；通过组织双方当事人交换证据，使当事人有充分时间对证据进行必要核对和收集对抗证据，供其庭审时进行有效质证。使法官对案件证据有全面了解和客观认识，从而最终使庭审质量和效率得到提高。
庭前准备程序的设立，必然引起民事、经济案件中的诉讼主体一系列诉讼行为的变化，对现行庭审程序产生规范制约效力；同时会推动法院审判管理和法官配制科学化进程；由于当事人在庭审前诉讼处分权的行使，会为律师施展才能、发挥其协调当事人各方利益，促成案件调解或和解，迅速化解矛盾和息诉，提供更大的活动舞台，便于能动地发挥社会法律人才资源在审判工作中的合理利用；特别案件迅速、合理分流，会改变现在一案一法官一审到底的审判管理模式，逐步建立起民、经案件流程管理体系，形成制约机制，从根本上保证审判公正。
庭前准备程序的设立，会调动当事人及诉讼代理人参加诉讼的积极性，便于人民法院查清事实、提高一庭审结率，会使相当数量的案件消化在庭前准备程序中，节省当事人诉讼成本的投入，减少国家财政支出，保证庭审质量，减少庭审压力，提高工作效率，更好地发挥民、经这判为经济体制改革、为社会稳定、为社会主义市场经济服务的职能作用。
总之，设立庭审前准备程序，对于推动人民法院内部审判结构调整和法官资源合理配制，完善庭审方式的改革、保证诉讼公正和效率的发挥均具有重要的作用。
(作者单位：北京市海淀区人民法院)
