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落实安置帮教措施 减少重新违法犯罪

近年来，大田县刑释解教人员安置帮教工作坚持“教育、感化、挽救”的工作方针，采取围绕一条主线，把好两道关口，强化三项管理，落实四条措施，抓好五个环节，积极探索刑释解教人员安置帮教工作新路子，取得显著成效。自1999年以来，全县共有刑释解教人员562名（其中刑释422名，解教140名），目前已安置530名，安置率94%；建立帮教对象档案545宗；列入帮教对象545名，帮教率97%；重新犯罪率为1.8%。我们的主要做法是：
一、围绕一条主线
近几年来，我们围绕县委、县政府“保稳定，抓经济，促发展”的工作思路，把做好刑释解教人员安置帮教，预防和减少他们重新违法犯罪，作为维护社会稳定，搞好社会治安综合治理的一项重要工作来抓，加强领导，抓好“三个落实”：一是落实机构。县成立了刑释解教人员安置帮教工作协调小组，由县委分管政法工作的副书记、政法委书记任组长，县人大副主任、县政府分管副县长任副组长，协调小组下设办公室，依托在县司法局。各乡镇、各企业集团也相应地成立了工作协调小组及办事机构，在村（居）委会中建立了工作领导小组，全县各级现已成立安置帮教机构299个，建立帮教小组290个，确定帮教人员1530名；二是落实责任。把安置帮教工作列入责任书(状)的重要内容，通过层层签订目标管理责任书，形成县、乡(镇)、村帮教小组工作责任网络，并实行“三包”，即包帮助安置、包考察教育、包思想转化。三是落实经费。近年来，我县在财政比较困难的情况下，每年仍挤出1万元列入县财政预算，确保这项工作的正常开展。
二、把好“两道关口”
（一）把好接茬关。做到“五个及时”：一是及时造册建档，收到监所寄发的通知书后，县“两劳释解人员安置帮教”办随即通知有关部门做好接茬准备工作。在接茬时，对其在监、所的表现情况，家庭状况作了详细的记录，为今后开展安置帮教 工作准备了资料；二是及时家访，释解人员回家后，村（居）帮教领导小组随即指派帮教人员到其家中进行家访，及时掌握其思想动态，动员其家人共同做好思想转化工作；三是及时签订帮教责任书，进一步明确帮教双方的权利与义务；四是及时进行法制教育，通过赠送法律常识读本，开展多种形式的法制教育，促使他们遵纪守法；五是及时制定和落实帮教措施，根据各人的不同情况，制定帮扶计划，落实帮扶措施，使他们能够自食其力，成为对社会有用之人。
（二）把好安置关。主要采取五种安置形式：一是回乡安置，对家住农村的回归人员，由村一级帮教小组具体负责落实责任田，让他们有地可耕，目前共安置243人；二是基地安置，我县积极与外商合作创办临时安置生产基地，目前全县已建立安置基地15家，安置刑释解教人员56人；三是输出安置，根据刑释解教人员的专长，县“两劳释解人员安置帮教”办主动与劳动服务部门联系，帮助推荐他们到厂矿就业，通过这一途径安置人员146人；四是回原单位安置，对部分刑期较短，罪行较轻，改造较好的释解人员，服刑前有单位的，释放后一律由原单位接收安置；五是鼓励自谋职业，对一部分一时找不到工作的人员，尽量为他们创造条件，鼓励他们从事个体经营，这类人员有58人。
三、强化“三项管理”
(一) 专项管理。县综治委每年均组织人员对刑释解教人员进行一次排查清理。一是认真清查。将清查出来的人员与监所提供的人员名单进行核对，不一致的，进行再次清查，经过反复排查核实，2001年我县刑释解教人员与原掌握的底数多排查32人，占原总数的14%。二是规范排查。全县统一下发《刑释解教人员基本情况登记卡》、《刑释解教人员排查清理工作统计表》、《重点对象排查清理情况统计表》，进行登记造册、分类梳理、回访考察，全面掌握了全县刑 释解教人员的安置帮教情况。三是突出重点。把原确定为重点人口管理 人员和漏管脱管人员作为工作重点来抓 。为查清去向不明、人户分离的刑释解教人员，我们及时发出 信函，请求兄弟单位协查，直到全部查清，并从中发现重新违法犯罪线索27条，破获刑事案件6件，查处治安案件17起，抓获违法犯罪嫌疑人31名，捣毁犯罪团伙1个3人。
(二)规范管理。及时制定下发了《大田县刑释解教人员安置帮教工作规则》，对有关工作机构的职责、制度和要求予以明确，并统一实行了“四表二书一卡”管理制度。“四表”即《乡镇刑释解教人员安置帮教工作协调小组人员登记表》、《村（居）刑释解教人员安置帮教工作领导小组人员登记表》、《刑释解教人员情况统计分类表》、《刑释解教人员安置帮教情况登记表》；“两书”为《接茬通知书》、《刑释解教人员安置帮教协议书》；“一卡”即《刑释解教人员安置帮教工作记录回访卡》。
(三)重点管理。把抓好刑释解教人员的排查清理工作与清理整顿出租房屋和“严打”斗争有机结合起来。对参与经营和长期在特种行业、娱乐场所活动的刑释解教人员，责任区民警结合日常治安管理，逐一将这一部分释解人员纳入重点管理对象，对那些可能危害社会治安实施犯罪的刑释解教人员，及时报告公安部门。自去年以来，通过全面排查清理，共获取线索36条，侦破刑事案件6起，查处治安案件13起，抓获违法犯罪人员28人、逃犯2名。
四、落实“四条措施”
一是更新观念。由以政府行为为主逐步转变到全社会共同关心，做到“三不”、“四个一样”，即不嫌弃、不歧视、不纠缠旧罪过；政治上一样对待，经济上一样支持，工作上一样信任，生活上一样关心。迄今为止全县有6名刑释解教人员被选任村委会主任职务；二是政策扶持。全县各级、各职能部门根据本地、本部门的实际，积极为刑释解教人员的安置提供便利条件。如县劳动就业部门对刑释解教人员采取提供就业信息、培训劳动技能、减收免收劳动就业信息费、管理费、培训费等办法，使一大批释解人员重新找到了工作。如我县上京镇政府为鼓励刑释解教人员参加开发性农业生产，制定出了“谁种谁有，谁开发谁受益”，在税收上实行“减三免三”的帮扶政策。近年来该镇释解人员共开发果园面积达800多亩；三是技术扶持。县安置帮教协调小组协调农业等有关部门举办实用技术培训班，开设优质瓜果种植、食用菌栽培、家畜家禽养殖以及药材种植等门课程，首期报名参加培训人员达42人，每位释解人员通过培训后，都能掌握1—2门实用技术。同时，县关工委及时组织农业科技指导团，经常深入基层进行实地指导，帮助部分释解人员解决生产中遇到的难题；四是资金扶持。针对部分释解人员回归后因家庭生活困难，发展生产缺乏资金的问题，许多乡镇安置帮教协调小组主动与有关部门联系，通过干部集资、发放小额信贷等形式，积极扶持他们发展生产，鼓励自强自立。如上京镇延京村陈某刑满释放后，帮教小组立即帮其联系了一个可开采的煤洞，并帮助贷款4000元作为启动资金。如今他不仅成为远近小有名气的煤炭经营户，年创产值20多万元，家庭年收入6万元以上，而且还帮助解决了包括当地刑释解教人员在内的30余个剩余劳动力。
五、抓好“五个环节”
一是抓早。为了做到把帮教工作向前延伸，县综治委每年都组织人员深入监所开展以“故乡在呼唤”为主题的帮教活动，与在押的大田籍服刑人员进行座谈，组织他们观看专题录像片，激发他们安心改造，争取早日回归社会。如服刑人员林某由于妻子和幼子在家没有经济来源，无依无靠，使他背上了沉重的思想包袱，没能安心改造，帮教团想办法帮助其妻在城区开办一间饮食店，解决其子的入托入学问题，林某深受感动，在改造中表现突出，先后被减刑3次，连续五年被评为“改造积极分子”。据有关监所统计，去年我县348名“两劳”人员中，表现好的有238名，获减刑108人次，减刑率达31%。二是抓实。在刑释解教人员安置帮教中，我县采取县刑释解教人员安置帮教工作协调小组成员单位挂钩乡镇，乡镇挂钩村，村挂钩户，并紧紧抓住农业综合性开发的有利时机，动员帮助刑释解教人员积极参加，及时为他们排忧解难。如上京镇黄城村曾某刑释后，在挂钩上京镇的县委副书记黄少春与有关部门的积极协调下，一次性划给山场30亩，联系果苗1800多株，并出钱帮他解决生产用肥等。如今，曾某开发种植的果园已成规模，走上了守法致富正路。三是抓重点。针对释解人员外出务工增多造成管理难问题，我们一方面采取由乡镇综治办、司法办、公安派出所与驻村干部组成的帮教小组配合，实行定期回访及与其家属探望警示相结合的办法；另一方面采取发函形式与所在地公安、综治部门联系，将其纳入当地的管理与范畴，定期接受当地有关部门组织的法制教育和帮教工作，有效地促进了这部分人员的思想转化和预防重新违法犯罪。部分“二进宫”、“三进宫”以及曾经参与杀人、伤害、强奸、绑架、放火、爆炸、劫持、抢劫和集团犯罪等的释解人员，则确定专人负责，严密防范。四是抓难点。近些年，城区青少年犯罪率上升，这些人刑释解教后就业难度加大，我们在充分发挥基层组织搞好安置的同时，借助县关工委的力量，组织城区离退体老干部来共同关心帮助这一特殊群体，我县城区成立了8个安置帮教工作片区，每个片区由5至7人离退休干部组成，他们跑劳务市场，找居委会、工商、税务部门，动员城区刑释解教人员到市场摆摊、踩三轮车以及到帮忙公司、个体企业从事体力劳动，同时对具备专业特长的人员采取劳务输出的形式，到泉州、福州、厦门等地安置就业。许多老同志都把做好这项工作当作自己的份内事。五是抓典型。我们注重培植典型，通过发现典型，宣传典型，让刑释解教人员学有榜样，教有题材，有力地促进了安置帮教工作的全面开展。如均溪镇福塘村陈某，发展食用菌生产，现已初步形成规模，年收入近20000元。同时还主动帮助其它释解人员共同走上致富的道路。又如吴山乡吴山村刑释人员陈某从替人家代销水泥到自已办厂，现已发展成为我县规模较大的一家复合包装纸袋厂，不仅安排几十位残疾人在该厂就业，同时还接收了11位刑释解教人员，解决他们的生活出路，为了及时总结推广他们的致富经验，县综治委专门组织了部分刑释解教人员到陈某的食用菌生产基地、复合包装纸袋厂参观学习，并召开了现场会听取了陈某的经验介绍，使得这些刑释解教人员受益匪浅、深有感触，决心放下包袱，走守法、勤劳致富之路。
通过几年的工作实践，我们深深地体会到，开展刑释解教人员的安置帮教工作不仅是维护社会稳定的根本要求，也是落实“三个代表”重要思想的具体体现。抓好这项工作，不仅需要发挥有关职能部门作用，更需要全社会的共同参与和支持，只有齐抓共管，集智聚力，不断开拓进取，才能取得更大的成效。
作者：林青旺　林书设　胡建国　地址：中共大田县委政法委　　邮编：366100


　　　　　　　　　　　　　　　小产权房问题研究

　王德山 姜晓林

内容提要：
小产权房是我国目前政府和社会公众极为关注的社会热点和难点。小产房的出现是多方面原因所致，但根源是我国土地双轨制。解决小产权房，必须坚持兼顾国家、集体、农民和购房人等各方利益的原则，体现党中央所提倡的和谐社会。对现有小产权房，应根据购房人的不同情况分别作出不同的处理，核发不同的产权证书。
关键词：小产权房 拆除 产权证书

Research On the Room Of Small Property Rights

Wang de shan Jiang xiao lin
(Law Department, Capital University of Economics and Business, Beijing, 100070, China)

Summary:
The room of small property right in China is currently the social hot spots and difficult which the Government and the general public is extremely concerned about. The emergence of the room of small property rights have many reasons, but the root cause is the two-track system of China's land. To solve the room of small property rights, we must adhere to take into account the state, the collective, farmers and people buying houses and other interests of all parties in principle, reflects a harmonious society as advocated by the Party Central Committee. The existing room of small property rights should be carefully demolished. People can purchase house property under different circumstances, they could be given the different issuance of certificates of property rights.
Key words: Room of small property right, Demolish, Certificates of property rights
一、小产权房界定
小产权房，又称乡产权，是指未经法定征地和审批等程序，由村集体或乡镇政府独立或与开发商（以下通称开发建设单位）联合在集体所有的土地上开发建设的商品房，因购房者无法取得法定机关颁发的土地使用权证书和房屋所有权证书，而是由村委会或镇政府给购房者颁发的房屋所有权证明，俗称小产权房。小产权房与正规开发销售的楼房相比具有如下法律特征：

（一）小产权房的土地使用不合法
依据现行法律规定，在农村集体所有的土地上兴建商品房，必须先由国家征地，并转为建设用地，再由国家出让给建设开发单位，开发建设单位向国家缴纳土地出让金等税费，开发建设成商品房后出售给购房人，由法定的政府机关颁发土地使用权证书和房屋所有权证书，确认购房人对该房屋的所有权。而小产权房是由开发建设单位直接在集体所有的土地上开发建设房屋并出售给购房人，未将集体所有的土地征用为国家用地并转变为建设用地，未办理土地出让手续并按规定上缴给国家土地出让金和税费，所建房屋因用地不符合法律规定的程序和条件，小产权房所占有的土地属于非法用地。
（二）小产权房的开发建设程序违法
小产权房除用地不符合法律规定的条件外，开发建设单位在建设楼房过程中未办理一系列法定手续。根据现行法律、行政法规规定，开发建设和出售商品房，必须“五证”齐全，即土地使用证、规划许可证、开工证、预售许可证、销售许可证等。正是因为开发建设单位未取得合法的土地使用证，开发建设单位未办理且事实上也无法办理规划许可证等相关手续，未按规定上缴给国家土地出让金和各项税费，其开发建设房屋的程序不符合法律、法规规定。
（三）小产权房无合法产权证书
根据《物权法》第9条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”。房屋属于不动产，即必须要经过国家规定的政府部门登记、颁发证书才依法对该房屋享有完整的所有权。另根据《城市房地产管理法》第60条及《土地管理法实施条例》第6条规定，房屋登记部门是县级以上人民政府房产管理部门。换句话说，只有县级以上人民政府房产管理部门颁发房屋所有权证书才是合法有效，其他任何单位或部门都不具有颁发的房屋所有权证书的职权。而所谓的“小产权房”并不是法律规定的政府主管部门颁发的产权证书。正因如此，村集体或乡镇政府颁发的所谓的房屋“产权证”不具有房屋产权证的法律效力，小产权或乡产权实质上无产权证书，购房者对所购房屋的所有权存在较大的瑕疵。
二、小产权房形成的原因
（一）市场需求
近几年，全国各地的商品房房价都普遍持续不断地大幅度上涨，已远远超过普通百姓的购买能力。购房者购买小产权房的理由只有一个，就是价格便宜。以北京为例，北京“小产权房”主要集中在通州、顺义、怀柔、密云等远郊区，房价多在每平方米2500元至4000元间，甚至有低至每平米1000元以下的，仅为四环内商品房价格的25%至30%，比政府推出的数量稀少且比周边商品房房价略低的限价房还具吸引力。
从购买小产权房的目的而言，大多数购买者为自己居住，只有少数购买者以投资为目的。从购买者的身份而言，除当地本集体的少数成员外，城镇居民的购买者主要有三种类型：第一类是有能力购买正规商品房（俗称大产权房）的人，但该人群毕竟是极少数，而且多以投资为目的；第二类是没有能力购买大产权房，但又不符合购买经济适用房或限价房的购房者，为了拥有自己的住房，因而购买小产权房；第三类是虽然符合购买经济适用房或限价房者，但基于其经济条件、住房的急需性、购买该类房屋的难度等原因，转而购买小产权房。
对于大多数购房只为自住的中低收入者而言，在低价与无合法产权两者之间，他们宁愿选择小产权房，以实现“居者有其屋”的梦想。根据一家网站关于“你会购买小产权房吗”的调查中，在2.5万多参与网友中，有近75%的人表示“如果价格合适，也可以接受”。 在购房者的观念中，合适的住房显然比完整的产权更重要。并且，从披露的事实来看，小产权房的交易市场正在形成，合法渠道遭禁，地下交易不止，以双方认可的潜规则贯穿其间。
正是由于房价居高，远远超过了绝大数普通百姓购买能力，而购房者强烈的住房愿望不得不更多地将目光转向房价便宜的郊区。旺盛需求又进一步刺激了小产权房的大面积地开发建设，村集体或乡镇瞅准了商机，以社会主义新农村建设的名义在集体的土地上开发建设商品房并对外销售。
（二）建设者的利益驱使
开发大产权楼房，开发商能够获得暴利。据材料显示，房地产开发商的利润率高达30%，甚至达到50%。该利润率远远高于其他行业，因此一夜之间催生了众多亿万富豪。正是由于房地产行业的暴利和购房者的旺盛需求，吸引了众多投资者投资于房地产行业，其中包括村委会以及乡镇。村委会或乡镇独自或与开发商开发建设的楼房价格虽然远远低于“大产权”楼房，但由于小产权楼盘不存在土地出让金、各项税费等成本，因此即使以合法商品房价格的30%出售仍有较高利润可得，其利润率并不比开发“大产权”的开发商低或者低多少。
总之，小产权房无论对于开发建设者还是购房者，都是有利的。但开发建设小产权房逃避了土地出让金，尤其是各项税费，国家因此而遭受很大的经济损失，且破坏了国家土地政策和法律、法规。
（三）现行土地制度是根本原因
根据《土地管理法》的规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。除本集体经济组织成员使用本集体经济组织的土地办企业或建住房除外，开发建设商品房，同样须依法申请使用国有土地。因此，在农村集体所有的土地上兴建商品房出售，必须先由国家征地，转为建设用地，再由国家出让给建设开发单位，开发建设单位向国家缴纳土地出让金等税费后，才能开发建设商品房，向他人出售。正是这种所谓合法但却不合理的逻辑，才出现了今天所谓的小产权房问题。现行的土地双轨制度才是小产权房出现的根本原因所在。
依据《宪法》、《土地管理法》的规定，农村集体土地属于集体所有。而所有权包括占有、使用、收益和处分四项权能。但农村集体组织缺恰恰不享有处分权，要开发建设商品房，必须先由国家或者说政府征用，然后由国家再卖给开发商，由开发商建设商品房。政府一方面是农地征用的唯一合法主体；另一方面，政府又是向房地产商提供开发土地的唯一供给者。政府从两头垄断土地市场，进而进行居间经营。在此情形下，集体土地的所有者为了追求较大的利润，违背法律规定，自行在自己所有的土地上建设商品房向他人出售。因此导致了所开发建设的商品房成为非法，购房者无法取得政府颁发的房屋产权证书。
从中国现行法律对集体土地所有权制度的规定可以看出，集体土地所有权和使用权并不具备完整的权益。无论是村集体还是农民个人，从法律上都只有利用这些土地从事农业的权利，要从事非农产业则必须先出让给国家，转变为国有土地。这种制度框架，把集体土地和国有土地划分为两个权益不平等的阵营。而随着市场经济的发展，土地作为一种资产的商品价值逐步得到显化。集体土地被征用的供给价格和土地的市场价格差距巨大，同时具有一定的被动性。这种价值的显化过程给残缺的集体土地使用制度带来了潜在的获利机会，集体土地所有者受利益机制的驱动产生了以超法律的形式主动进入土地供给市场的动机。 基于此，现行的法律制度或用地体制才是小产权房产生的根本所在。
土地是不可再生的自然资源，为了严格控制农用地非法使用，国家对农用地转为非农业用地进行严格控制是必须的，无可厚非。但是，如果将农用转为建设用地必须先卖给国家或者说政府，既非必须，也不合理，因为其结果同样是农用地转为建设用地，同样是农地的减少。如果单就保护耕地而言，集体土地的所有者在其所有的土地上开发建设商品房占用了耕地，但同时也应该看到，大产权房不是空中楼阁，同样占据着中国的土地，包括耕地。所以，禁止小产权房是为了保护耕地的理由根本不能成立，纯属“掩耳盗铃”。
三、现有小产权房的处理原则
关于小产权房的利与弊，众说纷纭，褒贬不一，有人叫好，有人痛斥。笔者认为，关于小产权房的利弊都是非常明显的，再述说其利弊已意义不大，目前面临的核心问题是如何解决。
目前，小产权房在全国各地已是大量存在。以北京为例，小产权房已占北京商品房交易量近20%，在通州、房山、石景山、大兴等地区，已成片开发并形成了较大的规模，购房人数众多。 政府以非法建筑全部拆除显然是行不通的，事实上亦做不到。即使全部强制拆除，归根结底，浪费的仍然是国家钱财。目前，党中央国务院一再强调社会稳定，建立和谐社会。处理小产权房已不仅仅关系到小产权房的开发建设单位，最关键的是它已涉及到成千上万家购房者，加上购房者的利害关系人更是不计其数。如果处理不好，必将引发社会问题，激化社会矛盾，有悖于建立和谐社会的大政方针。因此，如何妥善处理现有的小产权房，杜绝以后继续出现是一棘手的问题。本人认为，对于小产权房的处理，应坚持以下原则：
（一）维护国家利益，兼顾他人利益原则
小产权房因未向国家缴纳土地出让金，更重要的是没有如同正常开发建设的商品房一样，缴纳各项税费，给国家造成了巨大的经济损失。因此，对于小产权房应缴纳的各项税费必须缴纳，以维护国家利益是社会公共利益。
但是，在维护国家利益的同时，必须充分考虑和兼顾集体、农民、购房者的各方利益，不能以维护国家利益为名而损害他人的利益。国家利益、集体、农民、购房者的利益应放在同等的位置给与保护。
（二）维护农民的利益
土地是农民乃至全民赖于生存的根本，农民在整个社会阶层中又属于弱势群体。无论采取何种方式或手段处理小产权房，必须充分考虑失地农民的切身权益，最大限度地保护其利益。农民的权益不能得到很好的保护，同样将引发社会问题，给国家和社会造成不必要的负担。
（三）考虑购房者的利益
购买小产权房者人数众多，而且绝大多数因买不起合法的高价商品房才转而购买无合法产权证书的房屋。许多购房者可能为此花费了一生的积蓄，购买能够买得起的房子，实现有套自己的居所，应该说他们并无过错。因此，在处理小产权房时，购房者的利益同样应给与充分的考虑，尽可能使其免受伤害，至少应降低到最低限度。
（四）小产权房不拆除为基本原则