武汉市城乡规划编制审批办法
湖北省武汉市人民政府
武汉市城乡规划编制审批办法
（2009年6月29日武汉市人民政府第77次常务会议审议通过 2009年8月21日武汉市人民政府令第199号公布 自2009年10月1日起施行）
第一章 总则
第一条 为加强本市城乡规划编制和审批管理，规范城乡规划编制和审批程序，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《武汉市城市规划条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内城乡规划的编制和审批。
风景名胜区规划的编制和审批，按照国务院制发的《风景名胜区条例》等法律、法规的规定执行。
第三条 市规划行政主管部门负责全市城乡规划编制和审批的协调工作。
东西湖、汉南、蔡甸、江夏、黄陂、新洲区（以下统称远城区）规划行政主管部门负责本辖区内城乡规划编制和审批的协调工作。
第四条 本市城乡规划编制实行计划管理。
市规划行政主管部门应当根据本市城乡规划管理工作的需要，组织制订全市城乡规划中长期编制计划和年度编制计划。
远城区的区人民政府和武汉东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区管理机构应当根据全市城乡规划中长期编制计划，制订本辖区城乡规划年度编制计划，报市规划行政主管部门备案。
第五条 各级人民政府应当将城乡规划的编制经费纳入本级财政预算，确保规划编制的顺利进行。
第六条 编制城乡规划，应当与国民经济和社会发展规划相衔接，遵守国家、省、市有关法律、法规、规章以及相关技术规范和标准的要求。下一层次规划应当落实上一层次规划的要求，不得突破上一层次规划确定的强制性控制内容和指标。
第七条 城乡规划报送审批前，组织编制单位应当依法将城乡规划草案予以公示，并采取听证会、论证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公示的时间不得少于30日。任何单位和个人都可以以书面形式向组织编制单位提出意见或者建议。组织编制单位应当充分考虑专家和公众意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况说明。
编制城乡规划涉及相关区人民政府和有关部门的，组织编制单位还应当征求规划范围涉及的相关区人民政府和有关部门的意见。
第八条 城乡规划经依法批准后，组织编制单位应当向社会予以公布。市规划行政主管部门应当将各类经依法批准的城乡规划在其网站上予以公布，以方便公众查询，实现规划信息共享。但法律、行政法规规定不得公开的内容除外。
鼓励采用三维效果图、实景三维演示等清晰易懂的表现形式公布各类经依法批准的城乡规划。
第九条 从事城乡规划编制工作的单位，应当符合国家、省、市关于城乡规划设计资质管理的规定。
第十条 根据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，编制城乡规划应当进行环境影响评价的，按照有关规定办理。
第十一条 经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。
第十二条 任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向规划行政主管部门查询。
第十三条 市规划行政主管部门应当采取措施，加强对各区城乡规划编制工作的指导和协调，使各类城乡规划适应各区城乡建设和经济社会发展的需要。
第十四条 规划行政主管部门应当按照依法行政的要求，规范审批程序，提高审查审批的透明度和工作效率。
第二章 总体规划的编制和审批
第十五条 本市城市总体规划和近期建设规划，由市人民政府组织编制，具体工作由市规划行政主管部门承担。
第十六条 城市总体规划经市人民代表大会常务委员会审议后，按照规定程序报批。
近期建设规划由市人民政府审批。市人民政府批准近期建设规划前，应当征求市人民代表大会常务委员会的意见。批准后的近期建设规划应当按照规定程序报国务院备案。
第十七条 市规划行政主管部门应当根据城市总体规划的要求组织编制分区规划，对城市总体规划确定的战略目标以及建设用地空间布局予以深化，科学合理布局生态保护与城镇建设用地，优先安排基础设施以及公共服务设施建设。分区规划经武汉市规划委员会审议后，报市人民政府审批。
第十八条 远城区的区人民政府所在地街总体规划，由区人民政府组织编制，经区人民代表大会常务委员会审议，审议意见交区人民政府研究处理后，由市规划行政主管部门组织审查，经武汉市规划委员会审议，报市人民政府审批。
远城区内需要单独编制总体规划的其他街，其总体规划由区规划行政主管部门组织编制，报区人民政府审批，并报市规划行政主管部门备案。
建制镇的总体规划，由镇人民政府组织编制，经镇人民代表大会审议，审议意见交由镇人民政府研究处理后，由镇人民政府报区人民政府审批，并报市规划行政主管部门备案。
位于武汉都市发展区内的建制镇（街）不单独编制总体规划。
第三章 控制性详细规划的编制和审批
第十九条 江岸、江汉、（编者注：此字左边为石，右边为乔）口、汉阳、武昌、青山、洪山区（以下统称中心城区）的控制性详细规划，由市规划行政主管部门组织编制，经武汉市规划委员会审议后，报市人民政府审批。
武汉东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区的控制性详细规划，由其管理机构组织编制，市规划行政主管部门组织审查，经武汉市规划委员会审议后，报市人民政府审批。
第二十条 远城区的区人民政府所在地街和武汉都市发展区内的控制性详细规划，由区人民政府组织编制，市规划行政主管部门组织审查，经武汉市规划委员会审议后，报市人民政府审批；其他控制性详细规划，由镇人民政府、街道办事处组织编制，报区人民政府审批。
第二十一条 经批准的控制性详细规划，应当报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。
第四章 乡规划、村庄规划的编制和审批
第二十二条 城市总体规划确定的城镇建设用地范围内的乡、村庄建设应当按照总体规划的要求执行，不单独编制乡规划、村庄规划；其他的乡、村庄应当编制乡规划、村庄规划。
第二十三条 编制乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。
第二十四条 乡规划由乡人民政府组织编制，报区人民政府审批。
村庄规划由乡（镇）人民政府、街道办事处组织编制，报区人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。
第五章 修建性详细规划的编制和审批
第二十五条 按照规定应当编制修建性详细规划的建设项目，由建设单位委托具有相应资质的规划设计机构编制修建性详细规划。
市规划行政主管部门及其派出机构、区规划行政主管部门可以组织编制重要地块的修建性详细规划。
第二十六条 建设项目位于中心城区的修建性详细规划，由市规划行政主管部门或者其派出机构审批；位于武汉东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区以及远城区的重要项目的修建性详细规划，由市规划行政主管部门审批，其余的由区规划行政主管部门或者市规划行政主管部门的派出机构审批。法律、法规另有规定的，按照有关规定办理。
第六章 城乡专项规划的编制和审批
第二十七条 城乡专项规划由专业行政主管部门或者市人民政府确定的单位，根据城市总体规划确定的原则组织编制，在组织专家咨询，征求有关部门意见后，经武汉市规划委员会审议，报市人民政府审批。
第二十八条 编制城乡专项规划涉及东湖风景名胜区的，应当符合东湖风景名胜区总体规划、详细规划，并应当征求风景区管理机构的意见。
第七章 城乡规划的修改
第二十九条 需对城市总体规划、镇（街）总体规划进行修改的，在修改前，组织编制单位应当对原规划的实施情况进行总结，充分论证，并向原审批机关报告；修改内容涉及城市总体规划、镇（街）总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后方可编制修改方案。修改后的规划应当按照原审批程序报批。
第三十条 分区规划、控制性详细规划和城乡专项规划确需进行修改的，组织编制单位应当就修改的必要性和主要内容组织论证，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可进行修改。修改控制性详细规划的，组织编制单位还应当征求规划地段内利害关系人的意见。
第三十一条 经依法审定的修建性详细规划确需修改的，由原组织编制单位向原审批机关提出修改申请，原审批机关应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见后，方可进行修改。
第八章 法律责任
第三十二条 对依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。
第三十三条 规划组织编制单位委托不具有相应资质的单位编制城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。
第三十四条 市规划行政主管部门或者其派出机构、区规划行政主管部门、乡（镇）人民政府和街道办事处有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府规划行政主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）未按法定程序组织编制、审批和修改都市发展区范围内的控制性详细规划的；
（二）修改控制性详细规划和修建性详细规划前，未听取利害关系人的意见的。
第三十五条 违反上一层次规划的强制性内容组织编制城乡规划的，规划行政主管部门对该规划不予审批；情节严重的，由本级人民政府、上级人民政府规划行政主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第三十六条 城乡规划编制单位有下列行为之一的，由规划行政主管部门按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定责令限期改正，处合同约定规划编制经费一倍以上二倍以下罚款；情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质登记或者吊销资质证书：
（一）超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的；
（二）违反国家有关标准编制城乡规划的。
第九章 附则
第三十七条 本办法所称城乡规划包括总体规划、近期建设规划、分区规划、控制性详细规划、乡规划、村庄规划、修建性详细规划以及城乡专项规划。
第三十八条 本办法所称武汉都市发展区是指武汉市主城区以及主城区周边城市化和工业化重点拓展的空间区域，其具体范围由市规划行政主管部门根据《武汉城市总体规划（2006－2020年）纲要》划定。
第三十九条 本办法所称重要项目是指火车站、机场、港口、铁路编组站、轨道交通等重大交通枢纽工程；市级水厂、电厂、垃圾及污水处理厂、天然气门站等重大市政公用设施工程；跨区域的线性工程以及市人民政府确定的其他重大工程项目等。
第四十条 本办法所称城乡专项规划，是指城市总体规划、分区规划以及详细规划阶段具有一定专业内容和深度要求并可单独组织编制、审批的规划，用以进一步明确综合交通、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等的建设发展目标、空间布局和相关控制指标等内容，其类型包括城市设计、交通规划、市政设施规划、历史风貌区规划、城市更新及旧城改造规划、地下空间规划以及其他类型的城乡规划等。
第四十一条 本办法自二○○九年十月一日起施行。
【案情】
2011年6月的一天，被告人李远以200元从他人手中购得冰毒0.3克，之后，邀约了吸毒人员毛小林、陈盛东、孙元刚到其家中打牌。在打牌的过程中，被告人李远在赌博中抽取毒资200元，并提供吸食毒品的工具与毛小林等人在其家中共同吸食冰毒。2011年6月10日，被告人李远又以700元从他人手中购得冰毒0.3克、麻古7粒之后，邀约了吸毒人员毛小林、陈盛东、孙元刚到其家中打牌。在打牌的过程中，被告人李远在赌博中抽取毒资700元，并提供吸食毒品的工具与毛小林等人在其家中共同吸食冰毒和麻古。当晚23时许，公安机关在被告人家中将其抓获归案，并当场查获未吸完的麻古3粒。
【分歧】
一般情况下，容留他人吸食毒品罪与贩卖毒品罪不难区分，而在此案中对被告人李远的行为到底是应该以容留他人吸食毒品罪论处还是应该以贩卖毒品罪论处却产生了分歧:
一种意见认为，被告人没有贩卖毒品的行为，只是邀约吸毒人员到家中打牌，在打牌过程中抽取毒资并为吸毒人员提供吸毒场所和吸毒工具，没有将毒品卖给他人从中牟利，故其行为只能构成容留他人吸食毒品罪，不构成贩卖毒品罪；
另一种意见认为，只要涉及到钱货互换就是买卖，并不以牟利为先决条件。被告人将购得的毒品冰毒0.6克，以邀约吸毒人员到其家中打牌赌博，在打牌过程中抽取毒资的方式，将毒品卖给吸毒人员，并为其提供吸食毒品的工具在其家中与吸毒人员共同吸食冰毒，其行为已构成贩卖毒品罪；
还有一种意见认为，被告人既有贩卖毒品的行为也有容留他人吸食毒品的行为，应该数罪并罚；
最后一种意见认为，被告人虽然既有贩卖毒品的行为也有容留他人吸食毒品的行为，但后一行为是前一行为的后续行为，具有刑法上的牵连关系，构成牵连犯，应根据牵连犯从一重罪处罚的原则论处。
【评析】
贩卖毒品罪是指有偿转让毒品或者以贩卖为目的而非法收购毒品的行为。容留他人吸食毒品罪，是指为他人吸食、注射毒品提供场所的行为。两者侵犯的客体都是社会的正常管理秩序和人们的身心健康；主体都为一般主体，即凡是达到刑事责任年龄具有刑事责任能力的人，均可构成两罪；在主观方面都表现为故意，过失不构成犯罪。
但在客观方面，容留他人吸食毒品罪表现为给吸毒者提供吸毒的场所，既可以是行为人主动提供，也可以是在吸毒者的要求或主动前来时被动提供；既可以是有偿提供，也可以是无偿提供，行为人有没有从容留的行为中得到好处不影响本罪名的成立。提供的地点，既可以是自己的住所，也可以是其亲戚朋友或由其指定的其他隐藏的场所，至于为他人提供吸毒场所的次数、人数以及提供时间的长短，均对本罪的构成毫无影响，即不论容留几人，也不论容留了几次，以及多长时间，都可构成本罪。
贩卖毒品罪在客观方面则表现为有偿转让毒品或者以贩卖为目的而非法收购毒品。一般是以营利为目的，但也不能排除其他目的，法律没有要求构成本罪必须以营利为目的。有偿转让毒品，即行为人将毒品交付给对方，并从对方获取物质利益。贩卖方式既可以是公开的，也可能是秘密的；既可以是行为人请求对方购买，也可能是对方请求行为人转让；既可能是直接交付给对方，也可能是间接交付给对方。在间接交付的场合，如果中间人认识到是毒品而帮助转交给买方的，则该中间人的行为也是贩卖毒品；如果中间人没有认识到是毒品，则不构成贩卖毒品罪。贩卖是有偿转让，但行为人交付毒品既可能是获取金钱，也可能是获取其他物质利益；既可能在交付毒品的同时获取物质利益，也可能先交付毒品后获取利益或先获取物质利益而后交付毒品。如果是无偿转让毒品，如赠与等，则不属于贩卖毒品。毒品的来源既可能是自己制造的毒品，也可能是自己购买的毒品，还可能是通过其他方法取得的毒品。贩卖的对方没有限制，即不问对方是否达到法定年龄、是否具有辨认控制能力、是否与贩卖人具有某种关系。出于贩卖目的而非法收买毒品的，也应认定为贩卖毒品。
具体到本案而言，笔者赞成第四种观点。原审被告人李远将购得的毒品冰毒0.6克，以邀约吸毒人员到其家中打牌赌博，在打牌过程中抽取毒资的形式卖给吸毒人员，其行为构成贩卖毒品罪。其故意为他人吸食毒品提供场所和工具，在其家中与吸毒人员共同吸食，其行为构成容留他人吸食毒品罪。但后一行为是前一行为的后续行为，具有刑法上的牵连关系，构成刑法上的牵连犯，根据牵连犯从一重罪处罚的原则，应以贩卖毒品罪论处。
(作者单位:重庆市涪陵区人民法院)
