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试述诉讼时效的法律后果 ]

叶星林 北京市薪评律师事务所律师


时效是指一定事实状态的存在持续的经过法定的时间而依法发生一定的民事法律后果的法律事实。诉讼时效则是指权利人不行使权利的事实状态持续的经过法定期间而产生一定民事法律后果的法律事实，那么一定的民事法律后果是什么呢？也就是说，权利人超过诉讼时效主张权利的法律后果是什么？当前理论和司法实践通行的观点是：权利人丧失了请求法院依诉讼程序强制义务人履行义务的权利，即丧失了胜诉权。但我认为超过诉讼时效的法律后果并不是权利人丧失了胜诉权，而是义务人获得了法定而有效的抗辩事由。
抗辩事由是指诉讼（或仲裁）活动中，一方当事人针对另一方当事人的指控、请求或主张而提出的该指控、请求或主张不成立或不完全成立的事实。而诉讼时效正是义务人针对权利人要求法院强制其履行义务的法定抗辩事由。根据民事诉讼模式理论，民事诉讼是一方当事人提出诉讼请求及其所依据的事实和理由，另一方提出抗辩及其抗辩理由，法官居中判断诉讼请求和抗辩的事由是否成立，从而作出支持或驳回诉讼请求的裁决。作出的裁决必须以当事人的请求和抗辩的事由为基础，而不能依据当事人未主张的事由。如果义务人针对权利人超过诉讼时效的诉求不主张诉讼时效的抗辩，法官就不能以权利人的主张超过诉讼时效为由驳回其诉讼请求，否则，就侵犯了义务人的抗辩权。抗辩权是指包括当事人是否抗辩以及选择什么理由进行抗辩的权利，专属于当事人，而不能由法官行使。例如，甲公司于2000年10月售一批货物给乙公司，约定2000年12月20日以前付清货款，乙公司因为该批货物存在一定的质量瑕疵而未按期付款。甲公司直到2003年6月才向乙公司付款要求，未果而诉之法院。诉讼中，乙公司提出产品质量瑕疵而要少付的抗辩，而没有进行诉讼时效的抗辩。此案中，法院只能根据甲公司的请求事由和乙公司的质量瑕疵抗辩进行评价并作出判决，而不能以甲公司的请求超过诉讼时效为由主动驳回其诉讼请求。乙公司在此案中未提出诉讼时效的抗辩，只能认为其放弃了该法定事由的抗辩。那么在义务人未提出诉讼时效的抗辩时，法官能否提醒义务人进行诉讼时效抗辩呢？我认为不能，法律一经生效就推定人人都已知道，知道有哪些权利可以主张，应主张而不主张只能推定其对放弃该权利（因为权利是可以放弃的，且权利只能由权利人或利害关系人主张）。如果法官主动提醒义务人，那么对权利人来说是不平等的，因为法官在有意无意间站在了义务人的位置，丧失了中立的地位。所以只要义务人不提出诉讼时效的抗辩，权利人的请求就不一定会被法院驳回，只有在义务人主张诉讼时效抗辩时，权利人的诉讼请求才不被支持。
笔者认为，诉讼时效的民事法律后果并非权利人丧失了胜诉权，而是义务人取得了法定的、有效的抗辩事由。这个后果和丧失胜诉权是不同的，它要求法官不能主动的审查一个请求是否超过诉讼时效。只有在义务人以此作为抗辩事由时，才能进行审查，以尊重义务人的抗辩权，并充分的保障当事人在民事诉讼活动的平等地位。


江苏省南通市人民政府


关于印发《南通市规范性文件管理办法》的通知

通政规〔2010〕1号


各县（市）、区人民政府，市经济技术开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：

　　现将《南通市规范性文件管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

　　二○一○年二月八日

南通市规范性文件管理办法

　　第一章 总 则

　　第一条 为保证规范性文件制定质量，依据国务院《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》，《江苏省规范性文件制定和备案规定》等有关法律、法规和规章的规定，制定本办法。

　　第二条 本市行政区域内规范性文件的制定、公布、备案、清理与评估等管理工作，适用本办法。

　　第三条 本办法所称规范性文件，是指本市行政机关依照法定职权和程序制定的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力的各类文件的总称。

　　第四条 规范性文件管理，遵循权限和程序合法，权力与责任统一，保障公民、法人和其他组织合法权益，精简效能的原则。

　　第五条 规范性文件管理工作情况，纳入县（市）、区和市级部门依法行政考核内容。

　　第六条 本市行政区域内的下列机关（以下统称制定机关），可以就其职权范围内的事项，制定规范性文件：

　　（一）县（市）、区、乡镇人民政府；

　　（二）市、县（市）、区人民政府工作部门；

　　（三）市、县（市）、区人民政府依法设立的派出机构;

　　（四）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

　　临时性机构、议事协调机构、各级人民政府及其工作部门的内设机构，不得制定规范性文件。

　　本市行政区域内依法可以制定规范性文件的行政机关，由同级人民政府法制机构向社会公布。

　　第七条 规范性文件以实施法律、法规、规章以及上级规范性文件的相关规定为主，不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收征用、机构编制事项和其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。

　　规范性文件不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务，不得限制公民、法人或者其他组织的合法权利。

　　第二章 制 定

　　第八条 行政机关可根据实际需要编制年度规范性文件制定计划。

　　制定机关的法制机构负责规范性文件制定计划的征集和拟订工作，经制定机关批准后组织实施。

　　第九条 规范性文件由制定机关组织起草。

　　政府规范性文件可确定由负责实施的主要职能部门起草，亦可确定由政府法制机构组织起草。

　　第十条 起草规范性文件，应当对制定的必要性和可行性进行研究，并对规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行调研、论证，依法科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、行政机关的权力与责任。

　　法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。

　　第十一条 起草规范性文件，应当听取公民、法人和其他组织的意见。涉及重大事项或者关系群众切身利益的规范性文件，应当采取召开座谈会、论证会、听证会或者向社会公布草案等方式广泛征求意见。

　　规范性文件内容涉及多个部门职责或者与多个部门关系紧密的，起草单位应当征求相关部门的意见。

　　第十二条 公民、法人和其他组织对规范性文件草案内容提出意见和建议的，起草单位应当研究处理，并在起草说明中予以载明。

　　有关部门对规范性文件草案内容提出重大分歧意见的，起草单位应当进行协调；经协调不能达成一致意见的，起草单位应当将协调情况和处理意见在起草说明中予以载明。

　　第十三条 政府规范性文件草案送审稿形成后，起草单位应当召开领导办公会议集体讨论并报同级人民政府。

　　第三章 审 核

　　第十四条 规范性文件草案送审稿由制定机关法制机构负责统一审核。

　　政府规范性文件，由政府法制机构进行审核；其他部门和单位的规范性文件，由其法制机构进行审核。

　　第十五条 起草单位向法制机构报送规范性文件草案送审稿时，应当一并提供下列材料：

　　（一）规范性文件的起草说明；

　　（二）规范性文件所依据的法律、法规、规章以及上级行政机关的规范性文件（以下统称制定依据）；

　　（三）征求意见的有关材料；

　　（四）其他有关资料（政府规范性文件需提供起草单位的领导办公会议记录）。

　　第十六条 制定机关的法制机构对规范性文件草案送审稿的审核，按照下列程序进行：

　　（一）初步审查；

　　（二）征求和听取意见；

　　（三）调研；

　　（四）协调；

　　（五）送审。

　　因突发公共事件等特殊情况，需要立即制定规范性文件的，可以对前款规定的程序进行必要的调整。

　　第十七条 制定机关的法制机构负责对规范性文件草案送审稿的下列内容进行审核：

　　（一）是否符合报送要求；

　　（二）是否具有制定的必要性和可行性；

　　（三）具体规定是否适当；

　　（四）是否征求了相关部门、组织和管理相对人的意见；

　　（五）是否对重大分歧意见进行协调和处理；

　　（六）其他需要审核的内容。

　　法制机构对规范性文件草案送审稿进行审核，需要有关单位作出说明、提供依据、协助工作的，有关单位应当积极配合，并在规定期限内予以答复和办理。

　　第十八条 对起草单位报送审核的规范性文件草案送审稿，法制机构应当进行修改、完善，并对重大分歧意见进行协调，不能形成一致意见的，报请同级人民政府或者本机关决定。

　　规范性文件草案送审稿有下列情形之一的，法制机构可以缓办或者将其退回起草单位：

　　（一）报送材料不符合本办法第十五条规定的；

　　（二）制定规范性文件的基本条件尚不成熟的；

　　（三）有关部门对规范性文件草案送审稿的主要内容存在重大分歧，需要进行协调的。

　　第四章 决定、公布与解释

　　第十九条 规范性文件草案送审稿经法制机构审核符合规定的，可以提请本级人民政府或者本机关集体审议。未经法制机构审核的规范性文件草案送审稿不得提交审议。

　　县（市）、区及乡镇人民政府规范性文件，应当经同级人民政府常务会议或者全体会议审议决定，由主要负责人签发。

　　市、县（市）、区人民政府工作部门、派出机构以及法律、法规授权组织的规范性文件，应当经本机关领导办公会议审议决定，由主要负责人签发。

　　第二十条 规范性文件应当在政府公报、政府网站或者所在行政区域内发行的报刊上予以发布。

　　未向社会公布的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。

　　在政府公报上刊登的规范性文件文本为标准文本。

　　第二十一条 规范性文件应当自发布之日起30日后施行。但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和规范性文件执行等情形的，可以自发布之日起施行。

　　第二十二条 制定机关应当对规范性文件统一编排文号。两个以上行政机关联合制定的规范性文件，只标明主办机关文号。

　　第二十三条 公众有权查阅已经公布的规范性文件，制定机关应当为公众查阅提供方便。

　　市和县（市）、区档案馆作为公民、法人和其他组织查阅规范性文件的场所，应当做好规范性文件目录检索和全文查阅等服务工作。

　　第二十四条 规范性文件的解释权，由制定机关行使。公民、法人和其他组织可以向制定机关提出对规范性文件的解释要求。

　　需要对规范性文件进行解释的，由制定机关的法制机构提出意见，报制定机关审定发布。

　　经制定机关审定发布的规范性文件解释与原文件具有同等的效力。

　　第五章 备 案

　　第二十五条 规范性文件发布后，应当自发布之日起15日内，由制定机关依照下列规定向上级行政机关（以下统称备案监督机关）的法制机构报送备案：

　　（一）政府规范性文件报上一级人民政府备案；

　　（二）部门规范性文件报本级人民政府备案；

　　（三）市和县级人民政府依法设立的派出机构制定的规范性文件，报设立该派出机构的人民政府备案；

　　（四）法律、法规授权组织制定的规范性文件，报本级人民政府备案；

　　（五）实行垂直管理的行政机关制定的规范性文件，同时报本级人民政府和上一级行政机关备案。

　　两个以上行政机关联合制发的规范性文件，依照本办法确定的备案监督关系，由主办机关负责报送备案。

　　规范性文件备案的具体监督关系，由各级政府法制机构依法确定并公布。

　　第二十六条 报送规范性文件备案，应当向备案监督机关的法制机构提交备案报告、规范性文件正式文本、制定说明和制定依据，以及规范性文件的电子文本。

　　第二十七条 备案监督机关的法制机构对报送备案的规范性文件，就下列事项进行审查：

　　（一）是否超越权限；

　　（二）是否违反法律、法规、规章和上级政策规定；

　　（三）行政措施是否适当；

　　（四）是否与其他规范性文件的规定相矛盾；

　　（五）是否违反制定程序。

　　第二十八条 报送备案的规范性文件，符合本办法第二十六条要求的，备案监督机关的法制机构予以备案登记；完全不符合要求的，不予备案登记；部分符合要求的，暂缓办理备案登记，并通知制定机关补充报送备案或者重新报送备案，补充或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记。

　　备案监督机关的法制机构应当自收到报送备案的规范性文件之日起15日内，作出准予备案登记、不予备案登记或者暂缓办理备案登记的意见。

　　备案监督机关的法制机构在审查过程中，认为需要制定机关说明情况或者补充相关材料的，制定机关应当自收到通知之日起7日内报送有关材料和情况说明。

　　第二十九条 备案监督机关的法制机构对审查中发现的问题，按以下规定进行处理：

　　（一）报送备案的规范性文件存在违法或者不当内容等问题的，通知制定机关在规定时间内自行纠正，制定机关应当在规定期限内改正，并书面反馈处理结果；规定期限内不纠正的，提请备案监督机关决定撤销或者改变；继续执行可能造成严重后果的，在制定机关纠正之前，可以提请备案监督机关及时作出暂停执行该规范性文件部分或者全部内容的决定。

　　（二）同级行政机关规范性文件之间有矛盾的，由备案监督机关的法制机构进行协调，提出处理意见；涉及行政职责划分的，应当会同机构编制部门一起进行协调。经协调不能取得一致意见的，由同级政府法制机构提出处理意见报政府决定，并通知制定机关。

　　（三）备案监督机关的法制机构认为报送备案的规范性文件制定依据相互矛盾或者抵触，同级人民政府无权处理的，应当向上一级人民政府法制机构报告，由上一级人民政府法制机构依法处理，或者提请有权机关处理。

　　第三十条 公民、法人或者其他组织认为规范性文件与法律、法规、规章或上级规范性文件规定相抵触的，可以向制定机关或者其备案监督机关的法制机构提出修改或者撤销的书面建议。

　　制定机关应当在收到建议后15个工作日内予以核实，发现本机关制定的规范性文件确有问题的，应当在30个工作日内予以修改或者撤销。

　　备案监督机关的法制机构应当在收到建议后30个工作日内予以核实、研究并提出处理意见，按照规定程序处理；情况复杂的，经法制机构负责人批准，可以适当延长审查期限，但不得超过60日。

　　第三十一条 公民、法人和其他组织在申请行政复议时提出对规范性文件的审查申请，或者行政复议机关在复议审查时认为有关规范性文件不合法的，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定执行。

　　第三十二条 制定机关应当在每年1月底之前，将本机关上一年度制定的规范性文件目录，报送备案监督机关的法制机构备查核对。

　　第三十三条 经备案登记的规范性文件目录，应当通过政府公报或者政府网站等方式向社会公布。

　　第六章 清理和评估

　　第三十四条 行政机关应当定期清理本机关制定的规范性文件，并视实际情况作出修改、废止的决定：

　　（一）被法律、法规、规章、上级行政机关以及本机关制定的规范性文件修改、替代、撤销部分或者全部内容的；

　　（二）不适应经济和社会发展需要，或者与上级行政机关新的规定不一致的；

　　（三）因任务完成等原因而自然失效的。

　　制定机关应当将依照前款规定清理、修改和废止规范性文件的情况报告受理备案的政府法制机构。

　　规范性文件的修改和废止程序按照其制定程序执行。

　　第三十五条 规范性文件实施后，实施机关应当定期对规范性文件及其实施情况进行评估，并将评估意见报告制定机关的法制机构。

　　第三十六条 规范性文件不溯及既往，但是为保护公民、法人和其他组织的权益而作出的特别规定除外。

　　第三十七条 制定机关应当定期对规范性文件进行汇总或者汇编，并将汇总及汇编的情况告知本级政府法制机构。

　　制定机关应当建立和完善规范性文件电子管理系统，便于公众免费查询、下载。

　　第七章 法律责任

　　第三十八条 规范性文件制定机关有下列行为之一的，由上级行政机关责令改正，给予通报批评；情节严重、造成不良后果的，由上级行政机关或者监察部门对直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予处分：

　　（一）不报送或者不按时报送规范性文件备案的；

　　（二）对规范性文件存在的问题拒不纠正或者拖延纠正的。

　　第三十九条 法制机构及其工作人员不认真履行监督职责，有失职行为的，由各级人民政府或者有关机关追究其负责人和直接责任人的法律责任。

　　第八章　附 则

　　第四十条 本办法自2010年3月15日起施行。《南通市规范性文件制定备案管理办法》（通政发〔1998〕73号）、《南通市地方性政策措施施行前公示办法》（通政发〔2002〕9号）同时废止。本办法实施以前，市人民政府的其他规定与本办法不一致的，按照本办法执行。